贵州土家族乡的建立与发展现状及其对策

民族乡的建立及民族乡工作是我国民族工作的重要组成部分，是我国特有的、散杂居少数民族依法行使当家做主权利的基层政权形式，民族乡虽然不是一级民族自治地方，但它是我国解决散杂居少数民族行使平等权利，解决散杂居民族问题的一种较好的政治形式，是我国民族区域自治制度的一种补充，也是我国民族平等政策的一种具体体现。所以说贵州土家族民族乡的建立及其工作对促进贵州土家族经济文化事业的发展，保障散杂居土家族的合法权益，增强民族团结，都起到了重要的作用。

一、贵州土家族乡的建立与变迁

1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定了民族乡（镇）为我国行政区域的重要组成部分。1983年12月19日，国务院发出《关于建立民族乡问题的通知》，指出在政、社分开建立乡政府时，凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应当建立民族乡，以加强民族团结，保障少数民族实现民族平等权利。1986年4月23日，中共贵州省委［1986］29号常委会纪要指出：“可在少数民族聚居的乡建立民族乡。”贵州是一个多民族聚居的省份。先后建立3个自治州、11个自治县，其中包括1986年10月在贵州土家族聚居地区先后建立了印江土家族苗族自治县、沿河土家族自治县。随后，作为民族区域自治形式的补充，还建立了相当数量的民族乡，以保障散居少数民族的合法权益。同时，贵州省人民政府还审批铜仁地区成立了92个民族乡，其中有土家族或土家族与其他少数民族共同的民族乡89个，加上贵州省其他地州市的3个土家族乡，共计有土家族或土家族与其他少数民族共同的民族乡92个，占全省254个民族乡的36%。

1992年，贵州省撤区建镇、并乡后，全省土家族乡或土家族和其他少数民族共同的民族乡有43个，它们是铜仁市的大坪侗族土家族苗族乡、和平土家族侗族乡、滑石侗族苗族土家族乡、六龙山侗族土家族乡，江口县的太平土家族苗族乡、桃映土家族苗族乡、民和侗族土家族苗族乡、德旺土家族苗族乡、官和侗族土家族苗族乡、怒溪土家族苗族乡、坝盘土家族侗族苗族乡，思南县的大河坝土家族苗族乡、思林土家族苗族乡、东华土家族苗族乡、胡家湾苗族土家族乡、宽坪苗族土家族乡、亭子坝土家族苗族乡、枫芸土家族苗族乡、香坝土家族苗族乡、长坝苗族土家族乡、板桥苗族土家族乡、三道水土家族苗族乡、天桥土家族苗族乡、兴隆土家族苗族乡、杨家坳苗族土家族乡，德江县的泉口土家族乡、楠杆土家族乡、复兴土家族苗族乡、合兴土家族乡、沙溪土家族乡、长堡土家族乡、桶井土家族乡、共和土家族乡、荆角土家族乡、长丰土家族乡、平原土家族乡、高山土家族乡、钱家土家族乡、龙泉土家族乡、堰塘土家族乡，道真仡佬族苗族自治县的上坝土家族乡，岑巩县的羊桥土家族乡，镇远县的尚寨土家族乡。2011年10月22日，撤铜仁地区置地级铜仁市，原县级铜仁市（不含茶店镇、鱼塘乡、大坪乡）的行政区域设碧江区，原万山特区和原县级铜仁市的茶店镇、鱼塘乡、大坪乡的行政区域设万山区。政区变更后，碧江区辖和平土家族侗族乡、滑石侗族苗族土家族乡，万山区辖大坪侗族土家族苗族乡。这样贵州省土家族乡就变成了42个。

二、土家族乡经济社会得到了较快发展

贵州省土家族民族乡建立后，随着我国经济社会又好又快的发展，各级党委、政府也加大了对土家族民族乡的扶持力度，民族乡各民族群众在各级党委、政府的领导下，因地制宜，发挥优势，发展特色经济，富民强乡，经济社会事业有了长足的发展，人民生活水平有了较大提高，2011年，42个土家族民族乡农民人均纯收入达到3700元左右。

（一）民族乡条例得到贯彻落实

为切实保障散杂居少数民族的平等权益，党和国家制定采取了一系列有利于民族乡发展的各项政策和措施。1993年，经国务院批准，国家民委颁布施行了《民族乡行政工作条例》，为民族乡工作提供了法律上的依据和保障，对民族乡工作的基本原则进行了规定，使民族乡工作有法可依，走上依法行政轨道。1996年，结合贵州省的实际，贵州省制定了《贵州省实施〈民族乡行政工作条例〉办法》，给予民族乡更优惠、更实际的政策。土家族地区根据《民族乡行政工作条例》和《实施〈民族乡行政工作条例〉办法》，对土家族民族乡采取了特殊的政策措施，为加快土家族民族乡的发展，构建了良好的法制环境。

（二）制定措施和创造条件，提高民族乡干部素质

党的十一届三中全会后，贵州省有关部门多次对民族乡基本情况和社会经济发展状况进行调研，因地制宜地采取了相应的措施和特殊政策，帮助发展民族乡的经济、文化和各项社会事业，组织民族乡干部外出参观、考察、培训，提高民族乡干部素质。1994年，针对建并撤后民族乡出现的问题，省民委对100个民族乡进行调研，及时向贵州省委、省政府提出意见和建议。1997年，召开了贵州省部分民族乡工作会议，总结和交流了各地促进民族乡经济、文化发展的成就和经验。2002年，贵州省民委在六盘水市召开了“全省民族乡工作现场会”，认真交流各地开展各民族乡工作好的做法，深入分析当前民族乡工作所面临的形势和存在的问题，探索研究加快民族乡发展的思路和措施。

在各级党委、政府的关心支持下，各级民族工作部门和有关方面做大量的工作，42个土家族民族乡同样在政治、经济、文化、教育等方面有了较大的进步。一是通过学习、宣传、贯彻《民族乡行政工作条例》和《贵州省实施〈民族乡行政工作条例〉办法》，广大干部群众的法律意识得到提高，各级政府及有关部门依法行政的自觉性得到增强，土家族民族乡的土家族群众在政治上的平等权利得到保障，风俗习惯得到尊重，生产生活得到扶持。二是通过多方面努力，建立了帮助培训土家族干部的学校，利用民族学院、党校、民族行政管理学校和其他大中专院校等多渠道培养土家族民族乡干部，选派到发达地区挂职锻炼等手段，土家族民族乡民族干部队伍茁壮成长，42个土家族民族乡的少数民族干部比例大都多于一般乡镇，民族乡乡长全部由建乡的少数民族公民担任，乡政府工作人员的配备和少数民族干部一般都高于该乡的少数民族人口所占的比例，还配备了一定数量的少数民族妇女干部、非党员干部。

（三）改善基础设施和生产生活环境

贵州省紧紧抓住国家实施西部大开发和大力扶持人口较少民族发展的历史性机遇，先后为土家族乡投入大量资金加快基础设施建设。重点加强与少数民族群众生产生活密切相关的教育、医疗卫生、道路、饮水等基础设施建设。通过交通、电力、通信和广播电视“村村通”工程的扶持，贵州土家族民族乡村生产生活条件明显改善，增强了民族地区经济社会发展后劲。目前，贵州省42个土家族乡全部实现了村村通路、通电、通水、通广播电视、通程控电话的目标，自然村基本上实现道路硬化，有的民族乡还通了铁路和高速公路，广播电视“村村通”工程，提高了广播入户率、电视覆盖率和收视率达到98%以上；每个民族乡都有一所卫生所，农村医保率达到96%；有邮政网、投递点，乡村通邮率100%。电话用户普及率70%。各项社会事业得到快速发展，全面改善了少数民族地区的生产生活条件。

（四）依托资源优势，发展特色经济

贵州省土家族民族乡，依托资源优势，发展特色经济。现在60%的土家族乡经济发展各具特色，产业结构调整取得历史性突破。东华土家族苗族乡、胡家湾苗族土家族乡、宽坪苗族土家族乡、亭子坝土家族苗族乡、枫芸土家族苗族乡、香坝土家族苗族乡、长坝苗族土家族乡、泉口土家族乡、楠杆土家族乡、复兴土家族苗族乡、合兴土家族乡、沙溪土家族乡逐年加大烤烟、茶叶、中药材等经济作物种植比例，太平土家族苗族乡、长坝苗族土家族乡、板桥苗族土家族乡、三道水土家族苗族乡、天桥土家族苗族乡、兴隆土家族苗族乡、杨家坳苗族土家族乡、楠杆土家族乡、复兴土家族苗族乡、合兴土家族乡、沙溪土家族乡、长堡土家族乡、钱家土家族乡、龙泉土家族乡积极发展种养业、旅游业，形成畜牧养殖、果蔬种植、旅游三大支柱产业，成为各县优化产业结构的典型。仅此项每年人均就可收入500多元。尤其是太平土家族苗族乡、长坝苗族土家族乡、板桥苗族土家族乡，深入挖掘民族特色文化，大力发展乡村旅游业，并发展成为一项支柱产业。产业结构的调整，土家族乡经济得以快速发展，走出了一条特色发展之路。2007年思南县民宗局牵线搭桥，在长坝苗族土家族乡以公司+农户的形式，农户贷款、县民宗局投入民族发展经费贴息、乡政府担保、公司负责技术培训指导和收购的方式，在长坝乡发展树状金银花种植。经过几年的努力，到2012年为止全县已种植金银花20179亩，200亩以上的大型苗圃基地2个，年底规划种植15700亩，遍及长坝、合朋溪、香坝、大河坝、张家寨、东华、塘头等10多个乡镇，已先后建立全县中药材产业协会1个，有限责任公司3个、专业合作社5个，已搭建起产业式发展框架，经济效益、社会效益已经显现，出现了“公司+农户、公司+基地+农户、合作社+基地+农户、大户+散户”等多种发展模式，发展势头迅猛，为思南县产业经济发展探索出了一条具有可行性的路子。

（五）发展社会事业，营造文化氛围和文化条件

各级党委、政府和有关部门加大对民族乡教育文化的投入，改善办学条件和文化设施，采取灵活措施，如将民族乡征收的教育附加费全部返还给民族乡用于发展民族教育。从1990年起，省民委每年拨出专款改善民族乡卫生医疗条件。提高少数民族学生的入学率和升学率。2011年，在贵州42个土家族乡，建了文化站、图书室或农民书屋，有的乡村还新建了民族广场，丰富了民族群众的文化生活；全省所有的土家族民族乡都建有乡级和村级小学，幼儿园，有的乡还办了初级中学，在民族乡较多的德江县、江口县和思南县都设有民族中学和民族职业学校。初中适龄人口入学率达95%。小升初升学率达98%。九年义务教育覆盖率100%，深入开展科技、文化、卫生“五下乡”活动，营造有利于社会主义现代化建设的文化氛围和文化条件。

（六）加大扶贫致富力度，加快民族乡新农村建设步伐

近几年来，贵州省先后为民族乡投入大量整村推进项目资金，落实国家和省里扶持民族乡的特殊政策，加快民族乡经济的发展。如将所辖民族乡财政超收部分和财政支出节余部分全部留给民族乡，还对收不抵支民族乡给予适当补助。每年在安排项目、下拨经费时尽量向民族乡倾斜，以工代赈，农村小基础设施70%安排在民族乡，扶贫贷款60%以上投放在民族乡，并对在民族乡投资兴办企业，免征3年企业所得税。思南县政府仅2012年支持全县14个土家族民族乡发展经济文化建设就达210.8万元，通过多方努力，土家族民族乡经济实力有较大的增长，在民族乡实施了“一事一例”举措，开展了“四在农家”、“六进村”、“干部走基层”、社会主义新农村建设等活动。县直各部门加大民族乡村的扶持力度。硬化乡村道路，改建农户厕所，改善农村卫生环境。各部门的大力支持，切实改善了少数民族群众的生产生活条件，加快了民族乡村的社会主义新农村建设步伐。

三、土家族乡的现状及困境

虽然通过各方面的努力，贵州省土家族民族乡的社会面貌有所改善，经济也得到了一定的发展，但因历史、交通、信息、自然环境的原因，土家族地区的经济文化的发展与发达地区比较，还十分滞后，就目前情况来看还要抓好以下一些工作：

（一）生产生活条件仍然艰苦，自然灾害频繁

近年来，各地州市县不断加大投入，努力改善民族乡基础设施建设，但由于资金投入不足等原因，土家族乡基础设施依旧薄弱，主要表现在：交通条件较差，虽然42个土家族乡全部实现了乡乡通路，但是村路、农田路质量较差，等级低、行车难，远不能适应发展的需要。农业基础设施薄弱，农田水利基本建设滞后，面对频发的自然灾害，农业的发展充满了不可预知性，难以确保经济总量的增长，近20年来，凡有自然灾害的年成，大多数发生在土家族民族乡；此外，居民住房及环境卫生、人畜饮用水安全、交通不便等问题不同程度地存在，贵州省80%的民族乡在高寒山区，而土家族民族乡100%的地方处于山区，大部分群众处于交通不便状态。这些问题阻碍了土家族民族乡经济的发展。

（二）产品加工环节薄弱，延长产业链条不够

土家族民族乡的群众与发达地区的群众比较，其实落后在于观念的落后，贵州土家族民族乡的群众对“瞄准市场种田，调整结构赚钱”的经营观念虽然有新的认识，也能够估计到农产品供求的变化，不会盲目种植。但还存在单一的种植结构现象，而且抵御自然灾害的能力普遍较弱。而对种植业和养殖业产品的精深加工可以延长产业链条，深度挖掘农业产出效率，追加和扩大产品的产值，提高产品的市场竞争能力，实现“农业支持工业、工业反哺农业”的认识不够。在产品的精深加工这一环节更是非常薄弱。现有的加工业呈现出规模小、技术含量低、劳动密集等特点。

（三）社会经济发展起点低，生产力水平落后

贵州省土家族民族乡，由于地处山区，自然条件差，交通不便，目前基本还处在落后的传统农业生产方式阶段，日出而作、日落而息，粗放经营、广种薄收，生产力水平很低。有的地方产品单一，农业生产成本居高不下，增产不增收，群众收入实际在减少，一年忙碌不停，却难以维持生计。有“一根田埂，不如一根扁担”的说法，这就是说农民扛一根扁担在城里转一转，几十块钱就进了荷包，而在田里生产一年，还不一定有几十块钱进账，传统农业生产模式使土家族民族乡至今不能完全摆脱土地的束缚，不能完全摆脱“种田为吃粮，养鸡为吃蛋”的小农经济的局限。

（四）农民外出打工现象严重，对发展本地经济社会带来负面影响

贵州土家族民族乡许多土家族群众，由于受教育程度不高，科学文化素质普遍较低，接受农业新技术慢，加之土地利用率较低，产出效益差，所以，大多数壮劳动力都外出打工，从短时间来讲，确实解决了一些群众经济上的困难，但从长时间来讲，却对发展本地经济社会有负面影响，许多农民外出，不仅产生了“空巢老人”、“留守儿童”严重的社会现象，还造成田土荒芜，农业生产无人过问，产业结构调整和产品的精深加工的事情就更无从说起，长此下去，必定影响土家族地区的经济、社会的发展。

四、抓好民族乡工作的对策及建议

做好新形势下的民族工作，必须把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，紧紧围绕“坚持稳定发展”这个民族工作第一要务，以科学发展观统领经济社会全局，科学确定发展思路和发展目标，充分发挥自身优势，围绕党的十八大提出的建设小康社会的目标，集中全省各族干部群众的智慧和力量，促进民族乡经济及社会事业快速发展。

（一）统一思想提高认识，加快民族乡经济社会发展的紧迫感

加快民族乡经济发展和社会进步，对于增进民族团结、社会稳定具有十分重要的意义。贵州要实行党的十八大提出的小康社会宏伟目标的顺利实现，重点在农村，难点在民族乡村。因此，加快民族乡的经济文化发展，不仅是经济问题，而且是政治问题。各级干部要统一思想，开拓进取，按照科学发展观的要求，切实加强民族乡经济和社会发展的领导，转变作风，克难攻坚，带领各民族群众真抓实干，实实在在解决在经济文化发展路子上遇到的新问题。

（二）采取有力措施，注重培育新型农民

在推进土家族民族乡产业发展、社会进步的进程中，人的因素是第一位的，也是最重要的，所以要全面提高农民的整体素质。要通过转变农民的生产方式、思维方式、生活方式来培育新型农民。一是要充分发挥村两委班子作用，选好班子引领农民走致富道路。二是充分发挥农民的主体作用。创造一定生产生活条件，留住壮劳动力，充分调动和发挥他们的积极性、主动性、创造性，从而加速民族乡经济的快速发展。三是加强对劳动力素质的培训。中央一号文件给新型农民的界定是有文化、懂技术、会经营、善管理。就目前的情况看，贵州土家族民族乡农民素质与新型农民的要求差距还有较大距离，需要下大力气提高农民劳动力素质。目前，除进一步普及和巩固农村九年制义务教育外，另外一条重要措施就是大规模开展农村劳动力素质文化和科技培训。通过举办短期培训、科技下乡、远程教育等形式，对从事农业生产的农民，进行多层次培训。

（三）加大融资投资力度，夯实民族乡经济基础

促进民族乡的经济发展，离不开政府的支持和引导，离不开社会各界的大力支持。而民族地区经济建设，更需要各级加大投入和支持力度。一是加大对基础设施的投入。土家族民族乡大多地处偏远的山区，产业发展的基础相对还比较薄弱，政府应以改善发展环境为突破口，加大对农田水利、交通、饮水、电力、通讯、信息等基础设施的投入，尤其是要加大对生产性基础设施的投入，加快乡村道路、农贸市场、农村信息化等建设。二是加大对产业发展项目的投入。随着产业结构调整的不断深化，产业和产品都面临着升级换代，要转变经济增长方式，生产附加值高的农产品和提供优质高效的服务，就势必要对生产设施、技术装备等现代生产要素进行大量投入，而这些都离不开资金的支撑。就目前土家族民族乡的实际情况看，仅靠自身的力量是难以实现快速发展的，更多的需要依赖政府的财政资金支持。三是加强对社会资金的引导，充分发挥非公经济和劳务输出在新农村建设中的作用，这是民族乡经济发展不可缺少的重要力量。随着市场化程度的不断提高，社会资金将对现代农业给予更多的关注，要挖掘社会资金进入民族乡的潜力，充分发挥非公经济在民族乡的新农村建设中的作用。四是利用政策做好民族企业和民族产品的扶持工作，发展好自己的民贸企业。

（四）树立开放意识，培养良好生活习惯

要着力加强干部群众解放思想、更新观念的教育，一是要破除“小富则安”的思想，帮助土家族群众树立大农业的开放意识；二是崇尚科学、树立商品意识，市场意识，科技意识；三是破除守旧观念，大胆创新；四是增加教育投入，改善办学条件，提高教师素质，有效地培养民族地区的人才；五是大力普及推广农村适用技术，提高劳动者的技能水平；六是改善医疗卫生条件，积极宣传卫生知识，搞好卫生保健，增强民族贫困人口体质，减少因病返贫人口；七是组织外出打工人员返乡创业，带头致富，并学习外地先进的技术、管理理念和良好的生活习惯。

（五）充分利用民族文化资源优势，加大产业结构调整力度

一是搞好民族文化旅游发展，在贵州民族乡大部分地区都有较好的民族文化旅游资源：一要保护好老祖宗留下的民族文化旅游资源，尽量创造条件使土家族传统文化传承下来。二要充分开发利用好民族文化旅游资源，如太平土家族苗族乡地处佛教圣地梵净山麓，境内有天下土家族第一村——云舍风景区，山清水秀，土家族风情浓郁，景色十分迷人。又如板桥苗族土家族乡境内的郝家湾，是一处清代自然村落，青山环抱，秀水长流，绿树成荫，有良好的自然生态环境。临水而建，带有浓郁的民族地方特色。整个村寨近百个院落由一条水渠和纵横交错的青石小巷构成，布局统一，匠心独运，并根据传统风水理论“藏风聚水”的原理，以溪流为径，以石巷为纬；围绕一眼天然泉水，建造水渠，构造村寨布局。这种具有良好的自然风光，传统特色的民居建筑及巧妙运用的风水理论，让郝家湾村寨彰显出了浓郁的资源特色及对游客强烈的吸引力，是一处集自然景观资源，历史人文资源及民俗文化资源为一体的民族文化古村寨，具有较高的观赏价值和建筑研究价值。

二是加大产业结构调整力度，促进农业发展。产业结构是农业产业化发展的方向，通过对农业生产的产前、产中、产后环节的调整，使之成为一个完整的产业链，提高农业的增值能力和比较效益。抓好产业结构调整，千方百计增加民族乡群众的收入，以市场为导向，大力种植适应当地气候的经济作物。

三是保护好生态环境，贵州省土家族民族乡几乎都在山区，所以必须念好“山字经”，充分利用中央的退耕还林（草），封山育林等政策，由过去的“靠山吃山”转变为“靠山养山”。

总之，民族乡的建立，是我国民族区域自治制度的一种补充，是我国民族平等政策的一种具体体现，也是历史的进步；民族乡工作，是推动民族地区经济文化事业发展的重要手段，更是保障散杂居少数民族的合法权益，增强民族团结，促进民族共同繁荣的历史选择。