黔东土家族地区城镇化发展探讨

铜仁是贵州省土家族聚居最为集中的地区，截至2013年，铜仁市辖区内169个乡镇中，有120多个乡镇都居住有土家族，其中比较集中的有60多个乡镇。铜仁市共居住有土家族130多万人，占全省土家族人口总数的80%以上，是推进铜仁经济社会更好更快发展的主要力量之一。“十二五”时期，铜仁市生产总值年均增长要达到17%，力争达到19%。到2015年，全部工业实现总产值比2010年翻两番，力争突破750亿元；城镇居民可支配收入达到2.2万元以上，年均增长15%，农民人均纯收入达6360元，年均增长15%；城镇建设方面，城镇化率要提高到40%以上……摆在我们面前的城镇化发展任重道远，尤其是土家族居住区域城镇化的发展更是迫在眉睫。

一、城镇化发展现状

铜仁市各区、县的乡镇普遍城镇化率不高、人口总量小、规划滞后、功能不齐全，城镇化建设处于起步阶段。部分乡镇城镇建设进行了新的规划，旧城改造力度大，城镇功能基本具备，城镇化速度加快。

（一）城镇化率低

主要表现在各乡镇场镇建设规模小，人口总量少，农村劳动力转移速度慢等方面。如江口县闵孝镇和坝盘乡城镇化率均不到8%。沿河土家族自治县（以下简称沿河自治县）新景乡的城镇化率也相当低，脱农人口不足10%。后坪乡总人口14400人，城镇人口为3216人，城镇化率为22.3%。此外，有的乡场镇面积仅有0.7平方千米，集镇人口4500人，城镇化率为20%。乌江沿岸的一个土家族自治乡以集镇所在地为主，集镇面积仅0.8平方千米，集镇人口1500余人，占全乡人口的10%。总体上来看，乡镇（不含县城所在镇或办事处）城镇化人口平均不足20%，与“十二五”目标要求相差甚远。

（二）规划滞后

铜仁大部分乡镇场镇是以前自然形成的，大约占86%，后通过移民搬迁、改道扩建、规划新建的场镇占极少数。部分乡城镇建设规划滞后，旧城改造与新区开发难以同步。有的乡从2007年起才对全乡城镇化发展进行了总体规划，到目前才规划了100余亩，刚刚起步。有的镇城市建设起步早，但规划设计不合理，没有体现新的文化氛围，城镇规划面积小。思南县亭子坝乡、江口县官和乡、德江县平原乡的城镇建设规划都还处在起步阶段。

（三）功能不齐全

主要表现在饮食、住宿、金融、购物、休闲场地等功能不健全，不配套。有的乡镇总体规划不完善，城镇聚集力不强，提供就业岗位少。如德江县煎茶镇虽然是老城镇，但也存在管理机构欠缺，服务功能不全的现象。在文化旅游方面，大部分乡镇都能找出自己的特色，但交通、食宿等服务功能却跟不上，表现突出的有印江土家族苗族自治县（以下简称印江自治县）的天堂镇、德江县合兴乡、思南县长坝乡等。

不少乡镇城镇化建设取得了良好的开端。万山镇辖区全部纳入城镇规划区，95%居民属城镇居民，享受城市服务。江口县德旺乡集镇已进行总体规划，已在进行道路骨架建设。德江县稳坪镇正在实施整体联产开发，主要是实施土地开发。复兴乡已启动新一轮小城镇建设总体规划。平原乡场镇在老街基础上扩容，已完成新街道总规划及修编工作。沿河自治县泉坝乡正在规划开发一条一千米左右的后街。沿河自治县黑水乡目前已启动近100亩场镇扩容工程。官舟镇集镇人口已达3.2万人，一期旧城改造已结束，二期旧城改造即将启动。思南县三道水乡一个新的移民集镇已形成。思南思林集镇已在原有基础上扩大了一倍，还可能再扩大一倍。

二、主要发展措施

积极规划，改扩建现有城镇，加大招商引资力度，争取更多的项目和资金落地，加强商业运作和房地产建设，完成城镇配套功能，吸引外来投资者和进城农民，通过推行移民和易地扶贫搬迁增加城镇规模，依托项目抓好城镇建设。

有的乡镇通过政府搬迁带动，建农贸市场，加快城镇化建设。印江自治县合水乡规划先行，通过商业运作，聚集人口，改善公共设施，完善城镇配套功能。沿河自治县官舟镇由于财政紧缺，通过招商引资搞开发建设，政府出让土地的费用返还用于城镇基础设施建设，通过移民和易地扶贫搬迁增加场镇规模。有的乡镇通过旧城改造和新区建设及工业园区和城市建设的有机结合，扩大城市规模，提升城市品位。有的乡镇高起点，大规划，加大新城主干道骨架的建设，与开发区共同投入，启动老城区大道的改造，迅速提升城镇化建设力度。印江自治县杉树乡通过房地产开发（小规模）、危房改造工程对沿街房屋立面改造来提升城镇建设品味。德江县桶井乡通过移民搬迁、房地产开发加快发展。江口县民和乡借助城镇化战略改造原有街道设施，利用异地搬迁项目使集镇扩容。德旺乡下大力改善基础设施，着力发展第三产业，把经济适用房和廉租房引入乡镇。石阡县花桥乡通过政府引导、群众参与、统筹统建，打造特色集镇。思南县东毕乡场镇通过新农村建设、移民搬迁及招商引资加快城镇化进程。塘头镇政府通过高起点规划，项目配套公共设施，让利吸取民间资本加快城镇化建设。沿河自治县新景乡通过改善交通条件，增加流动人口，繁荣商品经济，发展产业，挖掘资源促进群众增收，助推城镇化建设。思南县亭子坝乡通过土地置换，引资开发建设城镇。官舟镇重新规划集镇，对土地进行修编，启动新区外环建设，提高城镇入住率，加快城镇建设步伐。德江县平原乡积极启动新规划，拉通集镇主骨架，通过异地移民搬迁与小城镇相结合，分段建设，推动城镇建设。德江县龙泉乡结合县城区域性中心重点城市发展，搞好物流中心对接的规划。德江县潮砥镇加强劳务培训和农民工转移，大力打造旅游古镇。思南县孙家坝镇通过工业园区带动，土地置换市场运作，拉动城镇化。思南县香坝乡正在通过招商引资修建民族风情街，扩容2000人。思南县东华土家族苗族乡围绕杭瑞高速抓城镇扩容，带动发展。石阡县石固乡加大城镇规划力度，大力培训新型农民，加大城镇开发力度，出台优惠政策吸引人员向城镇聚集。思南县汤山镇高起点规划，高标准建设，以打造夜郎古城和发展新城区相结合，到“十二五”期末，城镇化率达36%。思南县聚凤乡“十二五”期间实现“五纵五横”道路框架，以农业产业为依托，通过招商引资和项目投入，城镇化率达40%以上。印江自治县杉树乡完善集镇功能，扩大集镇容量，引导农民弃农从工，向城镇转移。

三、主要制约因素

城镇化制约因素主要集中在用地指标受限制、征地拆迁难、缺乏规划、交通不便、工业不发达、乡镇财力不足、基础设施不到位等方面。

认为受土地指标限制、资金难筹、招商引资难的乡镇占67%。如思南县的邵家桥镇征地拆迁难，用地指标受限制，基础设施投入不足。江口县民和乡改造资金缺乏，乡镇征地难度大。德旺乡也存在土地征收困难、乡镇产业单一、市场商品不多的问题。有的乡镇反映土地办不了手续，无法招商引资，城镇建设用地审批手续难，上级政府未出台具体政策。沿河自治县客田镇和泉坝乡都反映城镇建设用地报批程序繁多，用地指标批复困难。板场乡反映不仅土地审批难，土地征收难，而且存在群众观念滞后，服务跟不上等问题。德江县平原乡集镇周边基本是农田，无法征用土地扩大集镇建设。思南县胡家湾乡、香坝乡、宽坪乡都有同样的问题，当地城镇建设征地手续不好办理。石阡县花桥镇也反映征地太难，拆迁更难。印江自治县洋溪镇也深感资金缺乏和土地手续审批难度大。

认为受地理条件限制和交通不便限制城镇化发展的乡镇占48%。如沿河自治县后坪乡，区位劣势明显，可进入性差。思南县的大河坝乡集镇在小河沟边，无法扩大集镇规模。德江县堰塘乡和钱家乡，由于距县城都不足5千米，难以发展起小城镇。

基础设施跟不上的有印江自治县杉树乡和石阡县的枫香乡。流动人口少、城镇功能不全的有印江自治县永义乡、江口县的闵孝镇。规划不科学或者没有规划的有德江的枫香溪镇和高山乡。产业结构不合理，第二、三产业与第一产业比例不协调的有思南孙家坝镇。

此外，很多乡镇没有工业企业支撑，商业不活跃，人口不集中，城镇人流和物流太小，征地拆迁前后标准不一，后遗症多，规划变化大，城镇周围辐射的村落很小，区域中心不明显，城镇就业渠道窄，保障机制不健全，乡镇产业单一，市场商品不多，购买力弱，城镇居民素质不高，群众积极性不强，脱农后无持续增收途径，因交通闭塞，物流、信息流未形成，生产、生活用水无保障，用地价格高，房价高，就业难度大。

四、对策与建议

各乡镇主要针对土地征用、合理规划、改变交通环境、加大招商引资力度、扩大集镇规模、提高就业率、吸纳人口等方面提出建议。

（一）实施好土地占补政策，出台宽松的城镇化建设用地审批政策

思南县许家坝镇建议加快土地修编，引进企业开发。德江县煎茶镇建议纳入县城城乡统筹规划，出台优惠的土地政策，落实好户籍、就医、上学等政策。思南县孙家坝镇、香坝乡、宽坪乡等都建议适当放宽土地使用审批手续政策（在法律范围内），简化土地征用办理手续。印江自治县板溪镇建议增加重点乡镇小城镇建设的用地指标，整合有关项目资金给予失地农户反购地基建房补贴。

（二）科学规划，统筹发展

大部分乡镇建议高标准规划城镇化发展，改善人居环境，吸纳人口，促进交通、商贸、流通业发展。德江的长堡乡建议规划先行，制定科学合理的拆迁安置方案。德江的青龙镇建议合理规划布局，地产开发与移民搬迁项目相合，繁荣集贸经济。江口县闵孝镇建议抓紧整合小城镇发展优惠政策，规范土地招标工作流程，制定科学的近期、中期规划。此外，有的镇建议加大集镇规划和资金投入，完善基础设施建设，建议以镇为单位，以文化为依据，高起点、高标准地进行规划。

（三）建议加大资金投入，增加城镇容纳量

有的乡镇建议加强政府引导，增加投入，城乡发展一体，抓好统筹，抓好农村劳动力转移，建议加大集镇建设资金投入，完善基础设施建设。如印江自治县洋溪镇就建议加大资金投入，确保规划一个，建成一个，完善一个。

（四）加强集镇设施建设，完善功能，完善户籍管理

如德江县泉口乡建议出台新农村建设的优惠政策，完善城镇功能，让商家进得来，能发展。思南县杨家坳乡建议完善集镇功能，扩大集镇规模，打造边贸乡镇。印江自治县天堂镇建议完善服务功能，鼓励农民工外出增收后回乡创业，大力发展以加工型为主的小商品经济。

（五）建议城镇化建设与移民相结合

如思南县东华乡建议乡政府搬迁至洞口，从而加快城镇化发展进程。沿河自治县谯家镇建议地产开发与移民搬迁项目相合，繁荣集贸经济。

此外，不少乡镇还提出用工业理念发展农业，促进就业，用工业化带动城镇化，土地管理部门要加大农户自建房规划和管理，杜绝违法占地和违规建房，上级党委、政府要按照各乡镇实际，编制用地规划并建立财政扶持机制，建议城镇化和市场化同步发展，利用“整乡推进”机遇，高起点规划，高标准建设，建立和完善被征地农户的社会保障机制，使农民积极支持和配合城市发展，集镇土地出让收益除税金以外全额返还乡镇用于基础设施建设，加快“撤乡建镇”进程。