加快推进黔东少数民族地区城镇化进程的调研报告

一、黔东少数民族地区城镇化现状及问题分析

（一）发展现状

近年来，铜仁市坚持规划引导、产业支撑，着力完善新型城镇体系，着力提升城市综合承载能力，采取有效措施推动全市城镇化进程。一是加强城镇建设规划编制工作。目前基本完成了区域性城镇体系规划编制和各县（市、特区）城市总体规划修编，完成了铜仁城市经济圈规划编制，加大了城市控制性规划编制力度，全面启动了全市乡镇规划编制工作，全市城乡规划体系进一步完善，规划区内控规覆盖率已达到60%以上。二是加大了基础设施和公共服务设施建设力度。2010年，全市共完成基本建设投资56.73亿元，其中城市基础设施建设达8.8亿元，房地产开发投资25.3亿元。随着全市城镇建设的步伐加快，各县（区、特区）都逐步建立了功能较完善的城镇基础设施体系，建设了一批体育馆、游泳馆、会展中心及广场公园。城市规划区内学校、医院等公共服务设施布局更加科学合理，城市水、电、路、网等基础设施配套更加完善，基本建成了覆盖全市的城市污水处理工程，城市功能进一步优化，城市品位进一步提升。三是加强了城市管理工作。各县（区、特区）积极开展文明卫生城市创建工作，城市管理逐步加强和规范，有7个县（区）城市被评为省级文明卫生城市，改善了城镇环境，提升了城镇品位。四是城市经济快速发展。通过创新城市经营理念、扩大城市规模、改善城市经营环境，到2010年，全市城市建成面积达100平方公里，比2000年增加70平方公里；城市人口达120万人，城市化水平达30.1%，比2000年提高14.1个百分点；城市经济成为新的经济增长点，全市城市经济总量占GDP的70%，对经济增长的贡献率达84.3%。五是城乡二元结构不断优化。在推进城镇化进程中，加快了户籍制度改革，积极探索建立城乡统一的人口登记制度，逐步实现城乡居民在户口身份上完全平等的进程；部分乡镇开展了农村承包土地合理流转机制，解除农民进城的后顾之忧。深化了就业制度改革，有步骤地推进了城乡统一的就业政策，逐步实现城乡劳动者平等就业。进一步深化了社会保障制度改革，完善了以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的社会保障体系建设。

（二）问题分析

1.城市规模偏小，城镇化水平低。到2010年底止，铜仁市城镇化率为30.1%，比全省平均水平低近1个百分点，比全国平均水平低17.6个百分点。尤其是中心城市规模小，经济辐射能力弱。碧江区是全市政治、经济、文化中心，但目前城市人口约24万，仅占全市总人口的6%，经济总量所占全市的份额也很小，中心地位作用发挥不明显，对全市经济要素的聚集力、带动力、辐射力不强，没有形成区域性的中心城市。各县城规模也不大，一般在5～6万人，没有真正起到带动经济发展的领头羊作用。全市169个乡镇，而建制镇仅69个。城镇规模小、辐射带动力不强，在激活区域经济发展上驱动力不够。

2.城镇规划滞后，城镇特色不明显。由于受经济条件的制约，过去在建设规划上投入较少，规划编制资金短缺，规划内容深度不够，科学性不强，规划实施缺乏连续性。没有把城镇规划与区域规划、产业规划、经济发展规划有机结合起来，造成一边规划、一边建设、一边又在修改规划的现象时有发生，影响了城市整体品位的提升。在城镇特色上，黔东土家、苗、侗、仡佬等民族特色不明显，在城市精神的塑造、本地历史的体现、人文元素的展示等方面还不够充分，城镇的个性特征不明显。在新型城市体系中，还没有真正形成中心城市、县城和建制镇、集镇协调发展、全方位开放的网络化体系。

3.城镇产业支撑不强，城镇经济发展缓慢。近年来城镇经济有较大提升，但由于基础低、规模小，城镇整体产业发展较滞后。在现代服务业、新型城市化上发展较慢。全市城镇支撑产业没有真正形成，以城带乡、城乡联动发展还没有形成规模，城镇经济在引领全市经济加快发展、带动小城镇和农村发展的能力不强。

4.基础设施薄弱，城市功能不完善。中共铜仁市委、市政府提出了建设铜仁城市经济圈发展战略和城乡建设跨越式发展的要求，城乡建设的投入力度逐年加大，但由于地方财力有限，城市基础设施建设的投资总量仍然不足，建设资金的供需矛盾仍十分突出，无法满足城市建设提速提质的资金需要，在城市的居住、求学、就业、医疗、交通、旅游、休闲等功能上还不够，城区的绿化率、生活垃圾无害化处理率、污水处理、清洁能源使用方面与发达地区差距较大，城市的功能仍需进一步完善。

二、加快推进黔东地区城镇化的对策建议

2010年7月，贵州省第十届九次全会作出了《关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》提出，立足省情，遵循城镇化发展规律，坚持工业化和城镇化相协调、城镇化的速度和质量相统一、城镇化和社会主义新农村建设相结合，着力优化城镇空间布局、抓好城镇建设规划、强化产业支撑、提高城镇综合承载能力、创新体制机制、加强城镇管理，充分发挥大中城市的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇协调发展，力争全省城镇化率每年提高1个以上百分点，到2015年力争达到37%，到2020年力争达到45%。

为切实落实中共贵州省委、省人民政府的决策，加快推进黔东地区城镇化进程。我们建议各级政府要高度重视推进城镇化进程工作，将此项工作作为引领全局、促进各方的重要工作，精心谋划，周密部署，抓紧实施。

（一）关于基本原则的把握

推进城镇化进程，应当切实把握好如下几项基本原则：

——统筹发展原则。将城镇化与新型工业化、农业产业化、现代服务业发展结合起来，实现城镇与产业同步发展、良性互动；将城镇发展与优化生产力布局结合起来，构建结构合理、功能协调的城镇体系；将城市发展与新农村建设结合起来，增强城市对农村的辐射带动能力，实现城乡互促共进。

——集约发展原则。实行严格的耕地保护政策，坚持走可持续发展道路，积极推进城镇布局集群化、城镇规模结构合理化和城镇土地空间集约化，大力加强资源节约和生态保护，加快建设“两型”城镇。

——循序渐进原则。坚持中小城市和小城镇协调发展，把解决符合条件的农业人口有序转移到城镇就业和落户作为推进城镇化的突破口，以城镇路网建设带动城市规模扩大，以新区建设带动老城区建设。

——突出特色原则。城镇建设要创新思维，不搞千篇一律，要突显黔东土家、苗、仡佬、侗等民族特色，在城市精神的塑造、本地历史的体现、人文元素的展示等方面体现个性特征。

——和谐发展原则。着力完善城市设施、优化人居环境，培育城市精神，提高居民素质，增加就业岗位、完善社会保障，加强城市安全，维护群众利益，让全体人民共享城市发展成果。

（二）关于目标体系的设置

参照全省推进城镇化的指标体系，我们建议：

——城市化水平大幅提升。全市城镇化水平年均增长2个百分点以上，2015年城镇化率达到40%，到2020年，全市城镇化率达到50%。

——城镇体系不断完善。全市形成中心城市、县城、中心镇协调发展、高度开放的网络化新型城镇体系。碧江区建设成为最佳国际旅游目的地城市。各县县城成为县域经济的核心增长极和较大密度的人口集聚区。各中心城镇依托市中心城市、县城的辐射带动，成为城镇体系中统筹城乡发展的重要节点。

——城镇综合承载能力显著增强。全市城镇体系基础设施明显提高，城镇用水普及率2015年达到95%，2020年达到100%。集聚城市优势产业的园区、功能区建设全面推进，新型工业、营养健康产业、文化旅游产业、现代服务业、农业产业化协同发展。

——资源节约型和环境友好型城市基本建成。碧江区及区所在地空气质量优良率达100%、建成市绿化覆盖率2015年达30%、2020年达到35%，县城以上生活垃圾无害化处理2015年污水处理率达85%、2020年达90%以上，万元GDP能耗控制在省下达指标以内。

——城乡协调基本实现。城乡分割的体制性障碍逐步消除，城市基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射，农村富余劳动力向城市有序转移，城乡统筹发展、互促共进的新格局基本形成。

（三）关于重点工作的安排

推进城镇化是一项统筹城乡、牵动全局的系统工程。做好这项工程，完善城镇体系是基础，提升综合承载能力是关键，产业发展是动力，节能环保是方向，城乡统筹是根本要求。

1.加强规划引导，完善城镇体系

——全面加强规划编制。要以撤地建市为契机，高水平修编铜仁市城市经济圈和其他县城的总体规划，高标准编制城镇风貌规划、城市综合交通规划、工业园区规划等各专项规划，注重提升城市功能、展示民族文化、塑造鲜明特色，形成和谐统一的城市风格和赏心悦目的城市主格调。统筹编制包括县城和乡镇在内的发展规划，加强城市规划与新农村建设规划的衔接，推进城乡规划一体化，实现城乡规划全覆盖。

——优化城镇空间布局和产业功能布局。铜仁市重点要以碧江区为中心，围绕梵净山文化旅游经济圈和玉铜松生态工业产业带组团发展，加快谢桥新区、川硐（大兴）新区建设，努力建成全省东北部远景100万人口区域中心城市、黔渝湘鄂边区商贸集散地和山水园林旅游城市。松桃、印江、江口要以建设中国优秀旅游目的地城市为目标，加快建设县城，积极发展中心镇。思南县城要加快撤县建市步伐，建设西部五县区域中心城市。德江、沿河、石阡、玉屏要以县城扩容为契机，加大城镇基础设施建设步伐，提升整体形像。万山要以产业转移为契机，加快行政中心向碧江区集中。

——大力提升城镇体系的开放性水平。以武陵山经济协作区为纽带，加强与省内外关联城市的联系与合作，实现资源互补、经济互促。着力提升城镇环境、旅游商贸服务水平，扩大城市影响力。

2.突出基础先行，提升承载功能

——加强市政基础设施建设，提升城市基本承载功能。以城市道路新建、改造为重点，坚持公共交通主体地位，形成路网完善、结构合理、通畅快捷的城市综合交通体系。加快建设铜仁至大龙、杭瑞高速铜仁至思南段、思南至剑河、沿河至德江高速公路建设，力争五年内实现县县通高速。加快渝怀铁路复线建设、铜仁·凤凰机场改扩建工程、铜仁至玉屏城际铁路建设。加快乌江航道提升工程，通航能力提升到500吨位。加快城镇供排水设施及配套管网的建设和改造，统筹安排新增供水工程。加快城市电网改造，提高用电质量。加强城市公共消防和防洪体系建设。推进城市人防工程、商业管线等地下设施一体化建设。

——加强社会公共设施建设，提升城镇公共服务功能。按照城乡均衡共享原则，全面加强教育、卫生、文化、体育、劳动就业、社会保障、社会救助、社区服务等各项公共服务设施建设，建立健全以城镇为依托、城乡衔接、布局合理的城乡公共服务网络。

——加强城镇应急系统建设，提升城镇防灾抗灾功能。要高度重视城镇应急设施建设和管理，整合各类应急指挥系统，建立健全城市预警机制，确保交通、通讯、供电、供水、供气等“城镇生命线工程”正常运转。

——加强产业发展平台建设，提升城镇产业支撑功能。要高标准建设机场、码头、火车站，完善区域出境高速公路、高等级支线公路联接网络，积极建设“数字城镇”，加快发展卫星、光纤和数据通讯，打造立体交通枢纽和信息传播中心，形成强大的人流物流信息流通达能力。全面加强宾馆酒店、特色餐饮、休闲娱乐、文化演艺、旅游购物中心等接待服务设施的建设和改造提质。适应新型工业发展需要，加快完善大兴科技工业园、大龙循环工业园、万山工业区、松桃城南工业区基础设施，增强园区承载功能和竞争力。适应现代服务业发展需要，加快建设商务区、会展中心、大型物流配送中心和各类专业市场、专业街区。

3.强化产业支撑，壮大城市经济

——充分发挥工业产业推动作用。坚持以新型工业化促进新型城市化，走低能耗、低污染、高附加值、高科技含量及有一定技术水平的劳动密集型工业之路，培育壮大新型工业体系，逐步形成水火核互济的能源工业、营养健康产业、新材料工业、建材工业、精细化工产业五大产业体系。加快核电、营养健康产业、钾矿开发等重大项目的立项上马，做大工业总量。加快工业园区建设，全市各县（区、特区）都要规划建立1个工业园区，鼓励和引导企业入园，促进产业要素聚集，形成城镇新的经济增长点。鼓励企业自主创新，提高工业科技水平和竞争能力。

——提升文化旅游产业水平。大力发展旅游餐饮业、旅游饭店业、旅游运输业、旅游购物业、休闲娱乐业、商务会展业等旅游产业，延长旅游产业链条，优化旅游消费结构，全面推进提质升级。加大市内外旅游资源整合力度，加快培育包装精品旅游线路，增强旅游产业的竞争能力，做大做强旅游企业，发挥旅游企业的市场主体作用。

——培育开发营养健康产业。以营养健康产品、民族药品、旅游商品为重点的特色加工业，建成国家级营养健康产业示范区。全区培育发展一批特色食品和农副产品加工企业，形成5～10个在省内外有一定影响的特色食品品牌，做大做强现有制药业，规划建设一批符合GAP规范要求的优质地道中药材基地，力争民族制药业形成规模，成为新的工业经济增长点；大力发展旅游工艺品，促进旅游产品与旅游业相互促进。

——大力发展现代服务业。大力发展现代物流、金融保险、商务服务、信息服务、科技服务、涉农服务等生产性服务业，改造提升批发零售、餐饮、房地产等消费性服务业，积极培育会展、养老、休闲娱乐等新兴服务业，促进城市消费结构升级和市场持续繁荣。

——积极发展城郊农业。以城镇为依托，以服务城镇为目的，以观光农园、休闲农场、森林公园等为主要形式，利用城镇化周边与间隙地带，积极发展无公害种植、健康养殖、花卉园林、休闲观光等新兴产业，满足城市居民和游客的农业体验需求。推行标准化生产，推进农业生产、加工、销售一体化和集约化经营，提高城郊农业的现代化水平。

4.立足科学发展，建设生态城镇

——高度重视节约集约用地。从严控制城镇土地供应总量和人均建设用地指标，合理调整城镇居民点布局和用地结构。强化城市土地收购储备制度，大力整治土地违法行为。加强地下空间资源开发利用，鼓励发展环保型建筑。

——全面推进节能节水节材。大力开展城市综合节能，重点加强新建住宅和公共建筑节能工作，逐步落实建筑节能强制性标准，加快现有建筑的节能改造，鼓励利用可再生能源，推广新型环保供水材料。全面推广新型墙体等应用高性能、低耗材、可循环利用的建筑材料，推广应用钢结构等新型建筑结构体系，提倡简约实用的建筑装修。

——加强城镇环境保护和城镇生态建设。严格执行环境保护法规和建设项目环境管理“三同时”制度，落实环保目标管理责任制。全面推行清洁生产，加大烟尘废气污染治理力度。大力推进城市垃圾处理资源化、减量化和无害化，逐步实行农村生活垃圾集中收集处理。加强城市水系、湿地生态系统、绿地生态系统和城市生态广场、生态公园、周边绿环建设，不断增强城镇生态功能。加强城镇道路景观带、河道两侧林带、城镇防护林和永久性隔离绿化带建设，推进城市公共绿化和庭院绿化，不断提高城市绿化率。

5.坚持以人为本，促进城乡协调

——切实加强城镇管理。以整脏治乱为抓手，大力加强城镇环境综合整治，科学实施城镇亮化美化净化工程，稳步推进危旧建筑和背街小巷改造，依法开展控违治违，探索建立有益民生的市场秩序和交通秩序，不断改善街容市貌。不断完善城管体制，建立长效机制，严格依法管理城市。积极推进园林绿化养护、市政设施维护、道路清扫保洁等事项的市场化管理。加强和改善进城农民工的服务，切实维护农民工的合法权益。加强城镇社会治安综合治理，增强市民安全感。创新城市管理手段，推进城镇管理技术装备现代化，提高城镇日常管理和应急管理水平。

——积极创建文明城市。开展文明礼仪、守法诚信、公共秩序、社会服务教育，增强市民文明意识。广泛开展文明机关、文明学校、文明家庭等群众性精神文明创建活动，倡导科学健康文明的生活方式，引导市民树立文明新风。大力发挥社区在文明城市创建工作中的基础性作用，健全以社区党组织为核心的社区组织体系，积极探索社区建设新路子，全面推行医疗卫生、计划生育、助残济困、社会保障、再就业、警务司法进社区。

——努力破除城乡体制障碍。深化户籍制度改革，放宽县城、中心镇落户条件，简化手续，加快农业人口向城镇转移。加快户籍制度改革，凡本地农业人口在城镇有相对固定工作和相对固定住所半年以上的，凡本地农业人口投靠居住在城镇非农业户口亲属的，凡本地农业人口退役军人有相对固定工作和相对固定住所的，凡农业人口符合相关户籍政策规定的，都可以按规定办理城镇非农业常住户口。对于在我市城镇经商、创业和从业人员及其共同生活的直系亲属，实行统一的居住证制度，与当地城镇户籍人口享有同等待遇。引导移民到城镇安置。完善以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的社会保障体系，推动发展农村基本养老保险，完善新型农村合作医疗制度，推行农村最低生活保障制度，探索建立农民工养老、工伤、医疗等保险制度，加快实现全覆盖。完善农村承包地合理流转机制，解除农民进城的后顾之忧。积极扩大城镇就业，努力解决“城中村”和城市贫困户问题，统筹安排城镇失地农民和城乡困难群众的生产生活。注重统筹兼顾，大力促进城市基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村辐射。

（四）关于保障措施的研究

加快推进城镇化进程，必须加强领导，加大投入，并建立健全长效机制。建议着力强化以下四个方面的保障措施：

1.加强组织领导

各级党委、政府要着眼统筹城乡发展，把城镇工作摆到重要位置。市委、市政府要成立推进城镇化工作领导小组，切实加强对全市城镇工作的指导和协调，及时研究新情况、解决新问题。各县（区、特区）要成立相应领导机构，加强对城镇化工作的领导力量，党政“一把手”要集中主要精力抓城镇工作。各有关部门要落实政策措施，加强协调配合，形成工作合力。

2.加大财政投入

调整公共财政支出结构，加大对城镇基础设施建设，特别是对非经营性城市基础设施建设和维护的投入，建立健全城市公交、供水、供气、污水及生活垃圾处理等市政行业的财政投入体制和补偿政策。建议设立城镇专项引导资金，重点用于新型城镇化重大工程项目的贷款贴息、以奖代补、风险担保等。

3.搞好市场融资

坚持政府主导、市场运作原则，千方百计搞活城市经营。政府高度垄断土地一级市场，综合运用出让、转让、拍卖、置换等多种市场运作办法，获取城市土地最大收益。完善农村土地征用制度，积极探索农村宅基地流转机制，逐步创造条件使集体建设用地使用权进入市场流转。加快推进市政公用事业市场化改革，以拍卖、竞售、转让冠名权和广告经营权等方式，经营好市政公用设施和城市无形资产。深化城镇投融资体制改革，建立多渠道、多元化的城市建设投融资体制。鼓励和引导民间资本、外资参与经营性市政公用设施的建设和运营，允许以公用事业资产抵押贷款投入政府建设的基础设施项目。加大招商引资力度，鼓励采取独资、合资、合作、项目融资等方式，以BOT、TOT等模式筹措社会资金。积极争取国债资金和银行贷款用于城市环卫设施建设，鼓励各信用担保机构为城市建设项目提供担保。

4.建立长效机制

加强立法工作，为加快推进城镇化提供法制保障。强化领导干部规划建设管理知识培训，提高其驾驭城市化工作的水平和能力。探索建立科学的城镇化综合评价体系和干部政绩考核体系，制定完善推进城镇化的激励机制和竞争机制。坚持市民主体地位，加强城市管理重大事项公示制度和听证制度。加强城镇化宣传，努力营造全社会共同推进的良好氛围。