江口县城镇建设与发展调研

加快城镇化进程，是中共贵州省委、省人民政府深入贯彻落实科学发展观的战略部署，是我省“十二五”期间重点实施的“工业强省”和“城镇化带动”两大战略之一，是推进全省经济大发展、城乡大变样、文明大提升的战略举措。地处武陵山区腹地、建县不到100年、仅有7乡两镇的江口县，如何推进城镇化进程？走一条什么样的城镇建设发展之路？是摆在我们面前的重大课题。

从2002年至今的近10年间，笔者曾受江口县人大常委会之托，数次带队调研江口县城的建设与发展。现综述如下，供决策者参考。

一、江口县城镇建设现状

（一）取得的成效

铜仁市第四次城镇建设暨深入开展文明卫生城镇创建工作会议召开以来，江口县以创建山水园林城市为目标，把推进城镇化作为加快工业化、促进产业化的有机结合点和突破口，不断深化经营城市理念，城镇配套设施进一步完善，综合承载能力进一步增强，人居环境进一步改善，城镇面貌发生了较大变化。尤其是2011年以来，在中共铜仁市委、市人民政府领导下，为了迎接全省旅游发展大会的召开，城镇建设投入成倍增加，城镇建设全面提速，城镇建设亮点纷呈，是江口县有史以来，投资金额最大、城区建设力度最大、规模最大的时期。可以说江口县城镇建设驶入了快车道，进入了高峰期。具体体现在：在较短的时间内完成了梵净山北路、回龙大道、象狮大道等一期工程，“四纵五横”的道路骨架初步显现。建成了香山花园、双江镇小区、杨澜桥小区等5个商住小区和渝江、黔东、围子董3个农贸市场，方便了群众的生活。完成了县城主街道“白改黑”、绿化、亮化和背街小巷硬化、亮化工程，城镇功能有所改善。建成了梵净山公园、龙井广场、市政广场、县城污水处理厂等公共服务设施，县城风貌有所改观。完成了县城总体规划第三轮的编制，控制性详细规划正在评审中，县城规划面积从6.28平方公里扩大到12.41平方公里，城镇综合承载能力有望较大增强。

实践证明，快速发展的城区建设及景区建设给江口人民以新的希望和信心，给江口带来了新的投资环境和契机，有力地推动了县域经济的增长，为江口的社会全面发展积蓄了后劲、奠定了基础。

（二）存在的问题

在充分肯定近年来江口县城区开发、景区建设工作成绩的同时，我们也应清醒地看到存在的问题，并力求找出解决这些问题的办法和措施。

近年来，在城镇规划和建设中“有规不依，执规不严，违规不究”的现象比较普遍和严重。擅自改变用地性质；绿化用地、公益性事业用地被挤占或侵吞；建筑间距、建筑密度、容积率等经济技术指标达不到规划要求；公厕、垃圾池、路灯、排污管网、停车位等公共设施大量“缩水”；盲目追求建设规模，追求眼前利益而牺牲综合效益，牺牲长远利益的现象；因恐“凤凰”不落户，以牺牲公共利益迎合投资商，给历史、给子孙后代留下隐患的倾向，都不同程度的存在着。最终的结果表现在：

1.公共服务设施用地比例严重偏低，城市中心服务功能及旅游服务能力提升缓慢（如：市政公用施设用地仅占整个城市建设用地的2.2%；环境设施用地仅占1.6%）。

2.整个城区尚未形成合理路网，至使东西向的三星大道、南北向的梵净山大道（南段）拥挤不堪，交通事故屡屡发生，群众怨声载道。

3.城镇无品位、产业无特色、建筑无风格，没有突出江口民族风格和地域特征。整个城区离“山水园林城市、生态示范城市”的规划定位相距甚远。

二、今后城镇建设的对策建议

（一）深刻认识、奋力抢抓新的战略机遇期

在迈入21世纪第2个10年之际，国家提出了新一轮西部大开发规划，贵州省实施城镇化带动战略，铜仁市推进“两带两圈”战略，为江口新一轮跨越发展构建了积极的政策背景。区域性重大交通基础设施（包括杭瑞高速公路、渝怀铁路复线等）的启动和建设，以及铜仁·凤凰机场的扩建，将彻底改变江口的对外交通状况，身处武陵山区腹地的江口将与发达地区紧密相联。应该说，未来5～10年是江口城镇建设与发展的新的战略机遇期。

（二）发挥地域特色，大手笔、大气魄、高规格、高品味地搞好城镇规划

江口的地域特色是什么？笔者认为，就县城而言，江口地处武陵山脉主峰的最近点，是梵净山国家级自然保护区、太平河流域省级风景区的主要入口。江口县城依山旁水、水清气新、环境优美。不仅城区周围青峰耸秀、绿色葱茏，城内也分布着多处山丘，构成“三星伴月”、“三狮拜象”等天然成趣的独特风景。从梵净山流淌下来的太平河、闵孝河穿城而过，并在城东汇流，开阔的水面和一片片古老的黄杨树林构成了优美的自然滨水画卷，为营造宜居宜旅的城镇提供了良好的先赋条件。

随着经济全球化和社会文化交流的日益加快，城镇规划的地域特色越来越成为“吸引投资和人流物流”的主导因素。我们应立足江口县城是梵净山国家级自然保护区、太平河流域省级风景区的主要入口这一客观实际和县城的先赋条件，充分发挥并打造江口地域特色，做大做强“山水园林式旅游服务城镇”。在目标的定位上，在城镇的发展方向、功能分区、道路交通、广场绿地、公园景观、主要基础设施等方面都要充分显示江口的地域特色。今后10年，江口县城的规划是：“人与自然和谐共生，以山水园林、多彩文化为特色，以休闲度假、养生康体、生态居住为主导功能的山水旅游城市。”江口县城的发展目标是：“中国优秀的旅游目的地城市、中国生态示范城市。”形象定位是：“梵天净土、生态江口、度假天堂。”

（三）咬定发展策略，一届一届、一代一代干下去

1.生态优先策略。坚持生态优先的发展策略，充分结合县城现状的自然生态环境的优势条件，保护生态敏感区域。通过生态山水保留化、城市环境园林化、城市交通绿色化、建筑技术低碳化等发展策略，积极打造环境优美的绿色生态之城。为达此目的，急需配套出台县城绿地、水面的规划设计，强化中心城区山头的绿化和管护。如对“三星拜月”的红庙、汤家岩、赖子岩、大月坡的规划设计；“双水交辉”的太平河、闵孝河的环城林带的规划设计；需移建或关停莲花地电站，还水于河，还生态于城乡居民（尤其是枯水季节）；需整治香山寺脚污水出口的烂泥塘，逐步开展对城郊坟墓的迁移和整治。需高度重视城区及城郊山头的绿化和美化，可采取乔、灌、花、草有机结合，点、线、面、环相互补充等多种形式绿化江口，美化江口，靓化江口。充分突出江口特色，使江口远有青山环抱，近有绿水陪衬，城在景中，景在城中。使“星月交辉”的双江、“象狮共舞”的江口县城活起来、神起来，使“梵天净土”的门户独具魅力。

2.产业支撑策略。产业是城镇之基。我们要坚持产业支撑的发展策略，积极推动城市产业发展与新区建设相融合。通过以旅游服务业为龙头，以山水休闲度假为特色，以多彩文化体验为亮点，以生态养生康体为方向，努力促进产业布局与居住空间的均衡发展，带动城市社会经济全面可持续发展，营造产居融合的宜居宜旅城市。因此，我们需强化旅游县城的吃、住、游、玩、购、娱几大功能在地块中的规划设计，如建“小吃一条街”（江口腌萝卜、江口虾子米豆腐、江口豆腐干、梵净山蕨巴）、“购物一条街”（玉带石工艺品、具有江口特色的竹木小玩意等）、“两河口处的水上乐园”、“太平河公园的儿童乐园”等。加快现代物流业、金融、中介服务等服务业的发展，改造提升交通运输、仓储和批发零售业。

3.文化提升策略。文化是城镇之魂。我们要坚持文化提升的发展策略，采取积极措施保护、挖掘、恢复、再塑城市历史街区的风貌，积极传承地方建筑文化特色，努力构建地方文化展示的建筑载体，为打造历史文化（含民族文化、佛教文化、生态文化等）丰富多元、旅游景点特色鲜明的文化之城奠定良好的基础。当前，我们要以保护民族历史文化的真实遗存为前提，挖掘梵净山区的文化内涵，打造提升土家族歌舞，诸如土家茅古斯舞、摆手舞、打溜子、花灯、傩戏等，使之上水平、上档次，吸引游客。要结合城镇建设，打造镇江土司古城，深度开发江口土家第一村——云舍。

总之，推进城镇化进程，最终目的是为了“人”，是为了人们有一个良好的生产生活环境。为此，必须突出城镇特色、提升城镇品位，满足居住者对生态良好、环境优美、生活方便的需求；满足投资者对办事简便、成本节约、社会稳定、投资回报高的需求；满足旅游者对吃得安逸、住得舒服、行得畅通、游得开心、购得满意、娱得有趣的需求。我们要从规划建设、环境打造、产业培育、文化提升等方面入手，精心策划和高标准建设江口。力争把江口县城建设成为集旅游观光、文化体验、休闲度假、康体养生于一体的生态名城。

4.法律保障策略。城镇规划是一定时期内城镇发展的蓝图，是建设管理城镇的依据。在市场经济的新形势下，从事城镇规划建设工作的决策者和管理人员，必须牢固树立“规划就是法”的观念。经一定程序批准的规划不仅是专业部门的技术性文件，更是具有国家权力的法律性文件。非经一定程序报批，任何单位和个人没有改变的权力，只有遵守和服从的义务。为了确保《江口县城控制性详细规划》有序实施，笔者认为，有必要进一步强调规划的法律地位和约束力，强化规划对县城土地开发利用的管制和调控。县、镇（乡）两级政府及其领导必须增强规划意识，带头遵守规划，确保规划的权威性和严肃性。在实际执行中，确需部分变更规划的，也必须按法定程序报批。县规划评审领导小组要进一步完善评审规则、评审程序，建立必要制度，坚持原则，对人民负责。城镇开发建设要尽快走入法制化、规范化轨道。实行“土地公开拍卖制度”；制定“投入市场建设用地年度计划”，限量供地；编制“地块开发建设项目”，要将有关规划要求、配套建设内容、代征代建事项、土地底价等列入其中，并接受人民群众的监督。

县人大常委会有必要在适当时候作出《关于加强〈县城控制性详细规划〉实施的决议》，明确今后县城用地（尤其是绿化用地、文体用地、公益性用地）性质变化的报批程序与违规责任。逐步推行“规划执行行政责任制”和“一票否决制”，逐步落实“谁审批谁负责”、“对城镇规划及调整实行公示、听证”等制度，让作为城镇主人的广大人民群众对规划拥有充分的知情权、参与权和监督权。县人大常委会有必要每年听取一次县人民政府关于实施规划的汇报。

（四）扩大城建资金的渠道和来源，推动《规划》的早日实现

要实现城镇跨越式的发展，推动《规划》的早日实现，传统的政府包办建设和管理城镇的思维和做法已经不合时宜。随着社会主义市场经济的建立和完善，采用市场化方式经营城镇已是大势所趋。要通过产权置换、有偿出让和限期经营等形式，扩大城建资金的渠道和来源。一是盘活县城土地存量资产，推动城镇土地资本进入市场。县人民政府要垄断土地一级市场，放开搞活二级市场，使土地升值牢牢掌握在政府手中，确保城镇土地的垄断升值。二是加快城镇国有沉淀资产的处理变现，加快国有资本在一些领域的退出速度，对非良性资产采取出让、兼并、破产、优化组合等方式加快变现，重新投入新的领域和项目，促进旧城区的改造和新城区的开发建设。三是实行城镇公用设施经营权的有偿出让，提高其经营和使用效益，逐步推行“环卫清扫”、“垃圾、污水处理”、“公厕管理”、“广场绿地管理”等市政工作变成企业工作，变城镇公共产品为商品，使其在管理和维护上走上良性循环轨道。四是改革创新城镇管理体制，拓宽城镇建设融资渠道。要按照“行业管、社会办”和“谁投资、谁受益”的原则，大力引入竞争机制，吸纳社会资金参与城镇公用事业建设。要加大新江口县的宣传和招商引资力度，尝试采用B0T（建设—经营—转让）、TOT（转让—经营—转让）等模式，加快江口县城的基础设施建设。

总之，在今后的城镇规划、建设和管理工作中，必须全面导入市场化运作机制和经营城市的理念，围绕“城镇建设市场化，资金筹措多元化，资源利用商品化，基础设施社会化，物业管理企业化”的方向和目标，采用行政引导和市场运作的办法，通过流动、组合、拍卖、出租、转让等方式，进行城镇资源的优化配置和有效运作。唯其如此，才能加快城镇建设的步伐，一个“山水秀美、环境优雅，管理高效、人气旺盛”的新江口才会早日出现。