铜仁土家族居住区域城镇化发展调研

铜仁市是贵州省土家族聚居最为集中的地区，土家族人口占全省土家族人口总数的80%以上，全境共居住有土家族120多万人，是推进铜仁经济社会更好更快发展的主要力量之一。“十二五”时期，铜仁生产总值年均增长要达到17%，力争达到19%。到2015年，全部工业实现总产值比2010年翻两番，力争突破750亿元；城镇居民可支配收入达到2.2万元以上，年均增长15%，农民人均纯收入达6360元，年均增长15%；城镇建设方面，城镇化率要提高到40%以上……摆在我们面前的城镇化发展任重道远，尤其是土家族居住区域城镇化的发展，更是迫在眉睫。

一、发展现状

在调查中发现，铜仁乡镇普遍存在城镇化率不高，人口总量小，规划滞后，功能不齐全，城镇化建设处于刚起步阶段。部分乡镇城镇建设进行了新的规划，旧城改造力度大，城镇功能基本具备，城镇化率速度加快。

（一）城镇化率低

主要表现在各乡镇（场镇）建设规模小，人口总量少，农村劳动力转移速度慢等方面。如江口县闵孝镇和坝盘乡城镇化率均不到8%。沿河土家族自治县新景乡，城镇化率也相当低，脱农人口不足10%。后坪乡总人口14400人，城镇人口为3216人，城镇化率为22.3%。此外，有的乡场镇面积仅有0.7平方公里，集镇人口4500人，城镇化率为20%。乌江沿岸的一个土家族乡以集镇所在地为主，集镇面积仅0.8平方公里，集镇人口1500余人，占全乡人口的10%。总体上来看，乡镇（不含县城所在镇或办事处）城镇化人口平均不足20%，离国家、省、市“十二五”目标要求相差甚远。

（二）规划滞后

铜仁大部分乡镇场镇是以前自然形成的，大约占86%，后通过移民搬迁、改道扩建、规划新建的场镇占极少数。部分乡城镇建设规划滞后，旧城改造与新区开发难以同步。有的乡从2007年起才对全乡城镇化发展进行了总体规划，到目前规划才100余亩，刚刚起步。有的镇城市建设起步早，但规划设计不合理，没有体现新的文化氛围，城镇规划面积小。思南的亭子坝乡、江口的官和乡、德江的平原乡等城镇建设规划都还处在起步阶段。

（三）功能不齐全

主要表现在饮食、住宿、金融、购物、休闲场地等功能不健全，不配套。有的乡镇总体规划不高，城镇聚集力不强，提供就业岗位少。如德江县煎茶镇虽然是老城镇，但也存在管理机构欠缺，服务功能不全的现象。在文化旅游方面，大部分乡镇都能找出自己的特色和景点，但交通、食宿等服务功能却跟不上，表现突出的有印江土家族苗族自治县的天堂镇、德江县合兴乡、思南县长坝乡等。

面对“十二五”，不少乡镇城镇化建设也取得了良好的开端。有的镇工业化新城，规划了上百平方公里。江口县德旺乡集镇已进行总体规划，已在进行道路骨架建设。德江县稳坪镇正在实施整体联产开发，主要是实施土地开发。复兴乡已启动新一轮小城镇建设总体规划。平原乡场镇在老街基础上扩容，已完成新街道总规划及修编工作。沿河自治县泉坝乡正在规划，设计搞一条一公里左右的后街开发。沿河自治县黑水乡目前已启动近100亩场镇扩容工程。官舟镇集镇人口已达3.2万人，一期旧城改造已结束，二期旧城改造即将启动。思南县三道水乡一个新的移民集镇已形成。思南思林集镇已在原基础上扩大了一倍，尚有可能再扩大一倍。

二、主要发展措施及制约因素

（一）发展措施

积极规划，改扩建现有城镇，加大招商引资力度，争取更多的项目和资金落地，商业运作，加大房地产建设，完成城镇配套功能，吸引外来投资者和进城农民，通过移民和易地扶贫搬迁增加城镇规模，依托项目抓好城镇建设。

有的乡镇通过政府搬迁带动，建农贸市场，加快城镇化建设。印江县合水乡规划先行，商业运作，人口聚集，改善公共设施，完善城镇配套功能。沿河县官舟镇由于财政紧缺，通过招商引资，引进老板开发建设，申请政府出让土地费用的金额返还用于城镇基础设施建设，通过进行移民和易地扶贫搬迁增加场镇规模。有的乡镇通过旧城改造和新区建设及工业园区和城建的有机结合，扩大城市规模，提升城市品位。有的乡镇高起点，大规划，加大新城主干道骨架的建设，与开发区共同投入，启动老城区大道的改造，迅速提升城镇化建设力度。印江县杉树乡通过地产开发（小规模）、危房改造工程，政府投入对沿街房屋立面改造来提升城镇建设品位。德江县桶井乡通过移民搬迁，房地产开发加快发展。江口县民和乡借助“省城镇化战略改造”原有街道设施，利用异地搬迁项目使集镇扩容；德旺乡下大力改善基础设施，着力发展第三产业，把经济适用房和廉租房引入乡镇。石阡县花桥乡通过政府引导，群众参与，统筹统建，模式统一，打造特色集镇。思南县东华乡场镇采取新农村建设、移民搬迁及招商引资加快城镇化进程，围绕杭州瑞丽高速公路抓城镇扩容，带动发展；塘头镇政府通过高起点规划，项目配套公共设施，让利吸取民间资本加快城镇化建设。沿河县新景乡通过改善交通条件、增加流动人口、繁荣商品经济、发展产业、挖掘资源和促群众增收来助推城镇化建设；思南县亭子坝乡通过土地置换，引资开发建设城镇；官舟镇重新规划集镇，对土地进行修编，启动新区外环建设，提高城镇入住率，加快城镇建设步伐。德江县平原乡积极启动新规划，拉通集镇主骨架，通过易地移民搬迁与小城镇相结合，分段建设，推动城镇建设，龙泉乡结合县城区域性中心重点城市发展，搞好物流中心对接的规划；潮砥镇加强劳务培训和农民工转移，积极打造旅游古镇。思南县孙家坝镇通过工业园区带动，土地置换市场运作，拉动城镇化；香坝乡正在通过招商引资修建民族风情街，扩容2000人。石阡县石固乡加大城镇规划力度，大力培训新型农民，加大城镇开发力度，出台优惠政策吸引人员向城镇聚集；汤山镇高起点规划，高标准建设，以打造夜郎古城和发展新城区相结合，到十二五期末，城市化率达36%，聚凤乡“十二五”实现“五纵五横”道路框架，以农业产业为依托通过招商引资和项目投入，城镇化率要达40%以上。印江县杉树乡完善集镇功能，扩大集镇容量，引导农民弃农从工，向城镇转移。

（二）制约因素

城镇化制约因素主要集中在用地指标受限制，征地拆迁难，缺乏规划，交通不便，工业不发达，乡镇财力不足，基础设施不到位等方面。

1.认为受土地指标限制、资金难筹、招商引资难的乡镇占67%。如思南县的邵家桥镇征地拆迁难，用地指标受限制，基础设施投入不足。江口县民和乡改造资金缺乏，乡镇征地难度大。德旺乡也存在土地征收困难，乡镇产业单一，市场商品不多。有的乡镇认为土地办不了手续，无法招商引资，认为城镇建设用地审批手续难，市县未出台具体政策。沿河县客田镇和泉坝乡都认为城镇建设用地报批程序繁多，用地指标批复困难。板场乡认为不仅土地审批难，土地征收难，而且存在群众观念滞后，服务效力跟不上。德江县平原乡认为集镇周边全是基本农田，无法征用土地扩大集镇建设。思南县胡家湾乡、香坝乡、宽坪乡都有同样的问题，当地城镇建设征地手续不好办理。石阡县花桥镇也认为征地太难，拆迁更难。印江县洋溪镇也深感资金缺乏和土地手续审批难度大。

2.认为受地理条件限制和交通不便限制城镇化发展的乡镇占48%。如沿河县的后坪乡，区位处于劣势，可进入性差。思南县的大河坝乡集镇在小河沟边，无法扩大集镇规模。德江县堰塘乡和钱家乡，由于距县城都不足5公里，难以发展起小城镇。

3.认为基础设施跟不上的有印江县杉树乡、石阡县的枫香乡。认为流动人口少，城镇功能不全的有印江县永义乡、江口县的闵孝镇。认为规划不科学或者没有规划的有德江县的枫香溪镇和高山乡。认为产业结构不合理，二、三产业与一产业比例不协调的有思南县孙家坝镇。

此外，认为没有工业企业支撑，商贸业不活跃，人口不相对聚集，城镇人流和物流太小，征地拆迁前后标准不一，后遗症多，规划变化大，城镇周围辐射的村落很小，区域中心不明显，城镇就业渠道窄，保障机制不健全，乡镇产业单一，市场商品不多，购买力弱，城镇居民素质不高，群众积极性不强，土地协调群众意识跟不上，脱农后无持续增收源泉，因交通闭塞，物流、信息流未形成，生产、生活用水无保障，用地价格高，售房价格高，一般人群购买比较困难，就业难度大等因素制约的乡镇也占有一定比例。

三、建议

主要针对土地征用，合理规划，改变交通环境，加大招商引资力度，扩大集镇规模，提高就业率，吸纳人口等方面提出建议。

如思南县许家坝镇建议加快土地修编，引进企业开发。德江县煎茶镇建议纳入县城城乡统筹规划，出台优惠土地政策，落实好户籍、就医、上学等政策体制。思南县孙家坝镇、香坝乡、宽坪乡等都建议适当放宽土地征用政策（在法律范围内），简化土地征用办理手续。印江县板溪镇建议加大对重点乡镇小城镇建设的用地指标，整合有关项目资金对失地农户反购地基建房补贴。

大部分乡镇建议高标准规划城镇化发展，改善人居环境，吸纳人口，促进交通、商贸、流通业发展。德江县的长堡乡建议以规划先行，制定科学合理的拆迁安置方案。德江县的青龙镇合理规划布局，地产开发与争取实施移民搬迁项目相结合，繁荣集贸经济。江口县闵孝镇建议抓紧整合小城镇发展优惠政策，规范土地招标工作流程，制定科学的近期、中期规划。此外，有的镇建议加大集镇规划和资金投入，完善基础设施建设，建议以镇为单位，以文化为依据，高起点、高标准进行规划。

有的乡镇建议加强政府引导，增加投入，城乡发展一体，抓好统筹，抓好农村劳动力转移率，建议加大集镇建设资金投入，完善基础设施建设。如印江县洋溪镇就建议加大资金投入，确保规划一个，建成一个，完善一个。

如德江县的泉口乡建议出台新农村建设的优惠政策，完善城镇功能，让商家进得来，能发展。思南县杨家坳乡建议完善集镇功能，扩大集镇规模，打造边贸乡镇。印江县天堂镇建议完善服务功能，鼓励农民工外出增收后回乡创业，大力发展以加工型为主的小商品经济。

如思南县东华乡建议乡政府搬迁至洞口，从而加快城镇化发展进程。沿河县的谯家镇建议地产开发与争取实施移民搬迁项目相结合，繁荣集贸经济。

此外，不少乡镇还提出用工业理念发展农业，拓宽就业；用工业化带动城镇化。土管部门要加大农户自建房规划和管理，杜绝违法占地和违规建房；上级党委政府要按照各乡镇实际，编制用地规模和建立财政扶持机制。建议城镇化和市场化同步发展，利用“整乡推进”机遇，高起点规划，高标准建设，建立和完善被征地农户的社会保障机制，使农民积极支持和配合城市发展，集镇土地出让收益除税金以外全额返还乡镇作基础设施建设，加快“撤乡建镇”进程。