德江县城镇化建设的现状、问题及对策

一、选择城镇化带动发展战略

城镇化是经济社会发展的必然趋势。随着生产力的发展，商品的生产、流通、消费日益扩大，农业社会向工业社会转变，农村人口向城镇转移，必然促进城镇的扩大和发展，从而逐步走向城镇化。城镇是经济社会发展的重要载体，城镇化是经济社会发展水平的综合体现和重要标志，体现国家和地区的竞争力。世界上经济发达的国家，都是高城镇化率的国家。我国经济发达的地区，也是高城镇化率的地区。

从世界各地城镇发展看，有的地区因资源优势形成产业促进城镇发展；有的地区因区位优势形成城镇，吸引产业，促进城镇的发展。区域经济社会发展，重要的是发挥区域的优势，即可选择产业发展促进城镇化，也可选择城镇化带动产业发展。德江县资源秉赋不足，“三高四铁一港口”规划过境建设的区位前景优势明显，以城镇化带动德江的产业发展，有利于德江发挥区位优势，符合城镇化发展规律。

产业发展为城镇发展提供物质基础、提供支撑；城镇发展为经济发展提供条件、提供依托。两者相互促进，又相互制约。德江产业发展为二、三产业发展提供的条件不良，环境不优，对二、三产业吸引力不强，竞争力不够等问题日益凸显，其中重要原因在于城镇化率不高。就二、三产业发展而抓发展，难以实现发展目标。从实际出发，根据变化了的情况，调整和完善发展战略，寻求发展的新突破，意义重大。以城镇化带动二、三产业发展，带动德江的全面发展，是德江发展正确的战略选择。

新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，德江县经济社会发展发生了翻天覆地的变化，经济的较快发展带动了城镇化的稳步推进，城镇面貌不断改观，城镇活力显著增强，城镇化建设取得了可喜的成就。“十二五”时期，德江县将迎来城镇化加速推进的重要战略机遇期。然而，推进城镇化的过程仍然是一个漫长而富有挑战的艰难过程，城镇化建设过程中出现的一些实质性问题亟待解决。

二、德江城镇化建设的历程

所谓城镇化，是指工业化、现代化而引起的人口向城市集中的过程，是经济发展各种要素空间集聚与重新分布的过程。其实质是实现由传统农业社会向工业社会的过渡。德江是以农业为主的贫困山区，经济社会发展速度较慢，在城镇化进程中，大体经历了四个发展阶段。

一是1949年至1958年为建设时期。中华人民共和国成立初期，县城建筑绝大多数为土木结构，临街房屋较破烂，仅有4街1巷，街道狭窄，道路泥泞，最宽不过6米。城区几乎没有公用设施。人口稀少，1949年，城区人口只有2140人。1954年，用民办公助办法，将中华、东风、红旗、光明、永红5条老街筑成三合土（石灰、石子、泥土）路面，总长1450米，均宽6.4米。

二是1959年至1990年处于缓慢曲折发展时期。在此期间，由于遭受三年自然灾害，“左”倾错误思想和“文革”严重影响，经济发展缓慢。“文革”开始后，城乡大搞备战备荒，建设项目近山靠水，缩小城镇规模。城镇乱拆滥建成风，文物破坏严重，城镇人口疏散下放到农村，私人住房被挤占，县城建设投资甚微。1960年10月，省建筑工程厅设计院对德江县城作了勘测，绘出了《德江城市测量图》，建设城区以玉溪河东岸为主体，向南北西拓展，宽1.4公里，南北长2.5公里。这一规划到1990年也无多大变化。依然是街道狭窄，坡度大，人车混杂，拥挤不堪，没有市政设施，污水沿街横溢，卫生条件差，有“晴天满城灰，下雨遍地泥”的比喻。1978年城区人口仅有9800人。1982年起，陆续对一些街道路面进行了改造。

三是1990年至2009年成为快速发展时期。1990年，建成“酒香街”混凝土路面，宽20米，长270米。1991年8月，整修、拓宽街心花园至物资局街道。10月起，拓宽的中华、永红、建设3条街，宽各20米，总长1200米；中心街西段拓宽至30米，长250米。开发团结街，总长621米，宽18米。1992年4月，新开发32米大街，长1200米；将红旗街、玉溪街、东风上街从9米拓宽到18至24米，总长2000多米。新建小街4条，硬化路面1.28万平方米。1992年，建制镇除原有青龙镇（姜司镇）、煎茶镇（原为股级）外，新增乡科级潮砥镇、稳坪镇、枫香溪镇。1995年，城镇人口达到32108人（含暂住人口，下同）。至1998年，累计硬化街道路面7.5万平方米。改造县城主要街道8条，总长4240米，混凝土路面55万平方米，拆迁房屋面积4.7万平方米，拆房户655户。

1998年起，扩大城市建设规模，在玉溪河西岸先后开发了以下小区：1.香树园小区。建成街道和小区主要有：香树路全长1080米，宽20～24米；利民路长640米，宽20米；富民路长190米，宽20米。区内建筑以商业建筑为主，包括商贸区、文化娱乐及绿化区、生活居住区的房屋建设。2.钟环小区。2002年2月动工，区内除主干道外，另设街道6条，总长771米。3.吉宅公园小区。位于县城西面桥头村瓦窑头，2002年动工，总投资1740万元，2004年底竣工并投入使用。街道硬化路面4万平方米，建成326国道绕城线路长3100米，宽28米。除环西大道（326国道）外，内设民俗风情街、福华巷、山川巷、环西一、二、三、四、五巷和消防巷。其间，2003年，引资4000万元建成步行街，占地3.3公顷，长220米，宽150米（含商用房占地面积），建成董家水井商贸小区、蒲家池商住小区。

至2005年，县城总面积7.2平方公里，道路总长3.5千米，面积44万平方米；城镇人口升至67912人，城镇化率达到14.51%。

2005年以后，规划区内，违法买卖土地和违法建设的“两违”现象较突出。县城主要以绿化、亮化和街道改造为主。至2009年底，县城总面积8平方公里，城镇人口8.9万人；铺设改造自来水管网114公里；对主要街道进行了绿化，城区主要街道全部进行“白改黑”，人行道更换彩砖铺设青石3.5万平方米；路灯安装到规划区的主要街道。

四是2010年以来进入崭新的发展阶段。2006年以来，县里编制了《德江县城总体规划（2005—2020）》，由同济大学对城南新区进行了规划，但到2009年底未能有效实施。2009年底县委、县政府主要领导调整后，确立了“三增一保促跨越”的思路，建设“黔东北铁路交通枢纽和区域性中心城市”的目标，大力实施“城市带动”战略，2010年启动了新区建设，2011年启动了城北工业园区建设，支柱产业快速发展，基础设施日臻完善，城市框架逐步拉大，城市功能不断增强。

三、德江城镇化建设的现状

至2011年8月，全县1个城区、4个建制镇，规划区面积达到30平方公里，县城建成区总面积达到10平方公里，城镇人口达到10.2万人；城市道路总长达10公里；城镇居民用水率达95%。2010年全县地方生产总值实现323249万元，按可比价格计算比上年增长13.5%。其中：第一产业增加值132239万元，增长7.8%；第二产业增加值54918万元，增长24.5%；第三产业增加值136092万元，增长15.8%。三次产业结构比由2005年的55.5∶13.1∶31.4调整为2010年的40.9∶17∶42.1。“十一五”期间全县地方生产总值年均增速达到了12.8%，比“十五”期间年均增速高3.2个百分点。全年财政总收入22171万元，增长29.58%。一般预算财政收入15218万元，增长35.68%。农民人均纯收入2828元，增长16.57%。城镇居民人均可支配收入10045元，增长9.99%。城镇化水平提高到28%。突出表现为以下特点：

（一）城镇化建设步伐加快

以德江县城为中心、4个重点镇和15个民族乡建设规划相继通过审批。实施“城市带动”战略，加快推进城镇化进程形成了共识。县城建设势头强劲。2010年初以来，遏制了数年来形成的违法用地和违法建设的“两违”行为，严重违反规划的64户在规定时间内拆除，并实现零越级上访，规划执法已走上正轨。城北新农村建设有序推进，已安置210户“两违”自拆户和35户拆迁安置户；城北工业园区目前有21户企业落户园区。城南新区，两个月征地2084亩，使城市建设用地储备达4000多亩，加上2011年的征地，土地储备达到了1.2万亩；城南董家水井片区拆除房屋总面积57313平方米，拆迁8个单位和334户；黎家堡片区拆除房屋总面积43803平方米，拆迁236户，均实现零上访；接着在城南新区开始建设3公里长、46米宽的城南大道和城南32米宽、4公里长的绕城公路，通过加班加点建设，分别于7月底和8月底交付使用。占地30亩房屋建筑面积近3万平方米的县中医院易地改造工程和占地247亩的德江一中整体搬迁工程顺利建设。此外，80万吨级的乌江共和港口建设开工；杭州至瑞丽高速公路德江段正快速推进；总投资2.89亿元的长丰水库已经动工，煎茶工业园区目前已有6户企业落户园区。投资9000万元长3公里、宽46米的城南大道7月底将建成通车，投资1.26亿元长4公里、宽32米的环城路8月底将建成通车，总投资3亿元的世纪明珠房开项目、总投资3亿元的多维国际房开项目和总投资10亿元的五星级宾馆及云海天骄逸郡房开项目正在进行中。

（二）发展前景广阔

目前，县城区正在按40平方公里、30万人规模进行第四轮总规修编。计划用3年时间建设总投资50亿元、总规模3.4平方公里的城南新区，年内完成投资10亿元。城南新区即将开工的项目还有：德江至沿河高速公路，开工4000万立方米的观音滩水库，城南新区投资2亿元的玉溪河景观带，投资9000万元的行政中心，投资8000万元的拆迂安置项目，投资5000万元的城南体育馆，投资5000万元的会展中心，投资4000万元的城南汽车站，投资4000万元的歌剧院，投资4000万元的博物馆，投资2000万元的科技馆，投资1000万元的图书馆项目等。城北新区即将开工的项目有：总投资3.2亿元长5.2公里、宽60米的城北大道，总投资3.2亿元长10公里、宽32米的龙泉至钱家工业园区大道，投资5000万元的垃圾处理项目，投资5000万元的城北新农村安置点建设大道项目，投资2530万元的县城供水扩建项目，投资1.5亿元的县公安局整体搬迁项目，投资1.08亿元的廉租房项目，投资1亿元的经济适用房项目。2011年将新增城区面积3平方公里，新增城镇人口2万人，城镇化率将从28%提高到31%。

2011年3月25日，在成都与中铁二院签订了相关合同。4月12日，中铁二院专家组到德江县开展《德江火车站综合交通枢纽规划》、《德江县铁路总图规划方案研究》、《德江县综合交通规划研究》、《德江县物流产业发展规划》等前期工作。用3至5年时间同步开发建设总投资100亿元、总规模8平方公里的城北核心区，年内完成投资10亿元。

（三）产业支撑作用明显增强

2011年共编制招商引资项目69个，总投资639亿元。截至目前，新签约项目18个，协议引资89.6亿元，到位资金1.72亿元；续建项目12个，到位资金4.8亿元。在工业化建设中，以工业园区为载体，以招商引资为依托，以体制机制创新为动力，按照边规划、边建设、边入驻原则，集中力量规划建设20平方公里的城北工业园区和5平方公里的核心示范区。招商引进总投资60亿元的生物质能发电项目；协调银行贷款1000万元支持贵州资兆建材有限公司加快发展，该公司年生产水泥可达100万吨，产值可达3亿元以上，税收可达3000万元以上；积极帮助亿源生态农牧发展有限公司在建成年屠宰10万头生猪生产线的基础上，着手建设年屠宰30万只肉羊生产线，预计该公司年产值可达3亿元；支持和引导“颐年春”酒业做精做优酱香型白酒产业和新品颐年春的市场拓展工作，积极做好颐年春酒业资本上市准备工作。

新签约项目分别是：黔东北农贸综合批发市场建设项目协议引资5亿元，黔东北湘黔商贸城建设项目4.2亿元，肉产品深加工项目协议引资2.3亿元，旭达建材综合市场建设项目协议引资1.5亿元，LED芯片及封装技术研发生产基地项目协议引资1.35亿元，省级私立示范性学校建设项目协议引资1.3亿元，花卉苗木基地建设项目协议引资1.2亿元，城南民族文化广场建设项目协议引资8000亿元，秸秆生物节粮饲料建设项目协议引资5000万元，城区天然气管道供气项目协议引资4180万元，水晶制品生产基地建设项目协议引资4000万元，年出栏1万头商品猪养殖场建设项目协议引资2000万元，现代骨科医院建设项目协议引资1500万元，灯饰加工厂建设项目引资1500万元，鸿印娃娃鱼养殖项目协议引资500万元，协和医院建设项目协议引资500万元。以上项目均已到位一定资金，有的已开始建设。

在此同时，紧紧围绕农民增收来发展产业，农业要围绕产业来调整结构，农村要围绕调整来扩大产业覆盖面的思路，在确保实现粮食产量17万吨的基础上，扎实抓好煎茶现代烟草农业基地单元建没，完成级内烟叶收购16万担。大力发展生态茶产业。2011年新建标准化茶园3.75万亩，引资兴建3个茶叶加工厂，全县茶园总面积达10万亩。加快实施国家第七批农业标准化德江天麻示范区项目，年内栽培天麻15万平方米。围绕乌江产业带规划，在乌江沿线乡镇种植竹子2万亩，发展核桃3万亩，逐步建成乌江47公里翠竹长廊。大力发展生态畜牧业，实施人工种草5万亩，投放基础母羊、种公羊3万只，新建羊舍3.5万平米，建成泉口波尔山羊纯种场、长丰米阳山养殖场和煎万头生猪养殖场。

四、德江城镇化建设存在的问题

近年来，德江县城镇化建设虽然取得了显著成绩，但与发达地区比，仍存在很大差距。主要表现在：

（一）城市规模小

受各种条件的制约，城镇建设历史欠账多，基础设施建设薄弱，发展平均规模小。至2010年底，全县城镇建成区面积仅占规划区面积的35%；城镇人口仅占全县总人口的28%；城镇化水平分别低于全国和全省22和6个百分点。

（二）规划滞后于建设需要

县城区建设总体规划虽已通过审批，但各项专业规划不到位，详细规划覆盖率较低，前瞻性不强，一定程度影响到建设的速度、质量和效益，与加快发展的要求不相适应。小城镇建设规划普遍层次低，功能定位不明晰，与区域资源、产业特点、文化传统结合不够紧密，缺乏地域特色。乡镇规划比较简单粗放，缺乏操作性和控制力。规划对城市经济社会发展和空间资源利用的引导、调控作用未能得到有效发挥。

（三）小城镇建设相对滞后

一是重城轻镇。县对城区建设发展较为重视，对镇的建设发展重视不够、工作着力不够，镇的扩张、发展速度远低于城市。二是由于自然条件、经济发展水平的制约，镇的建设起步晚，发展规模小。特别是缺乏建设资金来源，基础设施建设薄弱，公共服务设施落后，人口、产业、市场等要素集聚程度低，导致其在连接城乡、辐射带动农村经济发展中的作用发挥不足。

（四）二、三产业发展缓慢

2010年德江县工业增加值3.48亿元，工业增加值仅占全县GDP的10.88%，德江县第三产业增加值占全县GDP的42.1%，低于全省19个百分点。工业经济处于发展的初级阶段，结构不合理的矛盾比较突出。以商贸流通服务为主的第三产业发育不足，能提供的就业岗位少，吸纳转移农村富余劳动力空间有限，对城市经济发展提供支撑不够。

（五）城市功能欠缺

一是城区的广场、公园是空白，市政设施建设滞后，服务功能欠佳。体现服务水平的第三产业规模不但小，比例也较低。二是城市建筑和城市功能设计上缺乏自身的特色，城市规划长时间滞后于城市建设，加之执行力度不够，对城市协调发展指导作用不充分。特别是城乡结合部建设缺乏规划和管理，布局凌乱。三是城镇公共设施提供不足。中心城市与集镇没有形成辐射状的。适应城市发展要求的路、水、电、气等系统，影响了城镇的扩张和功能布局分区的形成。城镇教育文化卫生体育等公共事业设施提供也不足。

（六）集聚辐射很低

目前与周边县比较，不管是经济还是社会发展，不具备明显的优势，对周边县的经济、文化辐射能力弱，更无政治辐射能力。

五、德江城镇化建设的对策

近年来，德江县积极实施“城市带动”战略，城镇化建设成效显著。但与实现城镇化的目标，还有很大差距。坚定不移地推进城镇化进程，是县委、县政府作出的重大决策，也是全县统筹城乡经济社会发展的必然要求。当前应突出以下重点：

（一）坚持规划先行，科学确定城市功能定位

一是要努力在规划的广度和深度上下功夫。坚持适度超前，高起点规划的原则，以《德江市城市建设总体规划》为指导，积极借鉴外地成功经验，引入竞争机制，不断完善分区规划，加快编制详细规划和各类专业规划，努力提高规划的科学性和前瞻性，尽快形成全方位覆盖体系。二是要突出以人为本、体现地域特色。从德江自然环境、资源条件、历史沿革、产业特点出发，注重挖掘文化内涵，合理选定产业取向，科学确定城市功能定位，为全县城镇化可持续发展创造条件。三是要落实分期实施规划。对城镇道路、供排水、市场等基础设施建设项目，要制定近期和中、长期发展规划，明确实施步骤，确保规划相互衔接，落实到位。四是要切实维护城市规划的权威性和严肃性。坚持“规划一张图，审批一支笔，管理一个法，建设一盘棋”的原则，严格执行“一书两证”制度，防止简单重复建设，造成道路、土地等资源浪费。五是要作好煎茶、合兴、共和、稳坪等卫星集镇与城区联结的规划，同时要作好城效社区建设的规划。

（二）加大建设力度，努力构建德江特色的城镇化体系

一是要精心打造德江城镇化的龙头。突出以中心城镇建设为重点，按照铁路交通枢纽和区域性中心城市的功能定位，发挥集聚优势，加大投入，加快城市道路、广场、公园等基础设施建设步伐，不断扩大城市规模，完善城市功能，创造良好的人居环境。城区各项建筑和配套设施都要努力在特、精、秀、舒适上做文章，体现个性特色，创造精品工程，不断扩大知名度，提高其吸纳、辐射和带动效应。二是要着力构建各具特色的城镇群。将钱家、龙泉、煎茶、合兴、共和等乡镇进行同城化发展的同时，各乡镇集镇建设要坚持准确定位、体现特色、错位发展的原则，依托资源优势、产业特点和文化底蕴，突出建设主题，盘活城市资源，完善配套设施，提高质量和效益，努力打造个性鲜明、独具特色的县域城镇群。三是要扩大小集镇建设规模。以城镇扩容为重点，在继续抓好建制镇建设的同时，从生产力发展水平的实际出发，统筹规划，合理布局，适时选择一批基础条件好、发展潜力大的集镇作为发展重点，按照高起点起步的要求，加快建设进度，扩大集镇规模，降低农民进入门槛，提高城镇对农民的吸引力，增强城镇化的驱动力。

（三）加快产业发展，着力构建城镇化建设的经济支撑体系

突出发展主题，坚持产业依托，为城镇化建设提供支撑。一是承接东部产业转移。我国东部工业向西部转移的步伐加快。由于德江优越的区位交通和相对东部城市较低的发展成本，德江对二产业的吸引能力将增强，对第三产业需求将增加。我们要以承接产业转移需求推进德江城镇化。二是积极推进农业产业化经营。加快农村经济结构调整，合理规划产业布局，大力发展药、果、畜、茶等特色产业和生态、观光农业，积极兴办绿色食品加工企业，培育和发展各类中介服务组织，加快农产品专业市场开发，促进农业集约化、产业化经营，辐射和带动农业产业和农村人口向二、三产业转移。三是大力实施“工业强县”战略。按照“走新型工业化”道路的要求，以工业项目区建设为载体，进一步加大招商引资力度，积极引进企业、资本、技术和人才，着力发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的现代新型工业。四是大力发展第三产业。教育、卫生、体育、文化娱乐等社会公共事业设施，是城镇的组成部分。城镇要有完善的能满足居民生产生活需要的社会公共事业设施，才会产生吸引和吸纳能力，才能形成城市文明。根据城镇的发展规模和产业发展需要，合理配置布局。城镇的社会公共事业设施的建设要与城镇建设协调，社会公共事业设施的投入管理和使用要多元化。与此同时，以完善服务市场，满足各类服务需求为目标，大力发展商贸流通、酒店餐饮、旅游、房地产、信息、金融、保险、物流、社区服务等第三产业，集聚人气和市气，推进资源和要素向城市流动，增强城市的综合服务功能。

（四）深化户籍、土地制度改革，从根本上消除制约人口转移的体制性障碍

城镇化的进程是农村人口向城镇转移的过程。以农民为主的黔东北，农民通过农业和非农产业所获收益的积累，相当部分已逐步具备了向城市转移的资金势力，具备了在城镇兴家置业的条件，到城镇发展就业的农民逐渐增加。一些到德江的经商办企业人员和投亲靠友的人员等，也成为推动城镇化人口的重要力量。为此，一要加大户籍制度改革力度。打破农村户口与城镇户口封闭分割的管理模式，放开城镇户口的户籍管理。对于在本市城镇有合法固定住所，有稳定收入或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业、住房、社会保障等方面享受与城镇居民同等待遇。同时，严格执行有关政策规定，取消各种不合理收费，减轻农民的移民成本，为农民进城入镇创造宽松的外部环境。二要深化土地使用制度改革。以推进农村人口向城镇集中为目标，按照“明确所有权、确保承包权、搞活使用权”的原则，建立合理的土地流转制度和使用制度，允许农村集体土地使用权采取协议出让或转让，逐步向种田大户集中，促进土地规模经营。同时，按照“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的原则，不断完善土地有偿使用制度，落实建设用地占补平衡政策，积极推行拍卖或出让土地，盘活城镇土地存量，走以地生财、以地招商、滚动发展的路子，为农民进城入镇创造条件。只有这样农民进城后才能站稳脚跟，留得住，否则只是消除了户籍制度的限制，没有相关的配套制度改革，农民进了城还得出城。

（五）树立经营城市理念，依靠市场机制推进城镇化建设

城市建设仅靠政府投资难以为继。依靠市场机制是解决建设资金短缺“瓶颈”问题的根本途径。首先，要搞好城市资源的综合经营。采取市场化运作手段，对城市资产进行集聚、重组和营运，实现城市资源的有效配置和效益的最大化、最优化。政府要加强对土地的管理，依法垄断土地一级市场，通过经营土地资源，实现以地生财。其次，要盘活存量资产。有效利用城市基础设施的市场价值，把可以投入市场营运的城市基础设施，如道路、桥梁，以及户外广告标牌使用权、公交营运线路经营权、雕塑冠名权等逐步推向市场，通过转让、拍卖、租赁等形式，为城市建设筹集资金，把实物形态转换成价值形态。第三，要建立多元化投融资体制。依托德江县资本运营公司，对城市基础设施建设进行资本运营。公司受政府委托，代表政府行使经营权和管理权，同时承担相应市场经营风险。对事关区域经济发展大局和人民群众切身利益的重大项目，由政府控股、社会参股投资建设。对一般性竞争领域的项目，要坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，采取合资、股份等多种方式筹集建设资金，运用市场机制激活民间投资，变单方投资为多方聚资，变政府包建为全民共建，推进德江城镇化建设全面、协调、可持续发展。