黔东北土家民族地区城镇化建设探析

黔东北土家民族地区从地理范围上来讲，主要是指铜仁市土家族聚居比较集中的印江、沿河、德江、石阡、思南、江口6县（自治县）和碧江区，但江口和碧江区占比例相对较少，更多人口主要集中在印江、沿河、德江、石阡、思南5县，即我们常说的以武陵山脉主峰梵净山为界的“西五县”，总国土面积约10900平方公里，总人口约251万，共有土家族人口127.8万，占全区总人口比例为30.31%。这一区域山峦起伏，沟谷纵横，岩溶地貌明显，属典型的喀斯特山区地貌，自然资源丰富，受巴蜀文化影响较深，民间乡土文化丰富多彩。

中共贵州省委十届十次全会提出了实施“城镇化带动”战略，并在第12个5年规划纲要中明确在“十二五”期末全省城镇化水平要由现在的31%提高到40%的发展目标，年均增加1.8个百分点。时代的发展带来了机遇，同时也带来了挑战，在全省大力推进城镇化的进程中如何加快黔东北土家民族地区城镇化发展，如何科学发展、良性发展，成为我们急需思考、应该思考的问题。

一、为什么要城镇化

工业化创造供给，城镇化创造需求，城镇化的推进蕴含着巨大内需。城镇化发展，尤其是加快发展中小城市和县城的城镇化战略是我国最大的内需所在。首先，城镇化可以引发消费需求，推进经济发展。城镇化可促进大批农民进入城市，从自给自足的农村消费模式转变为以交换为主的城市消费模式，同时，城镇化的发展能够加速农村剩余劳动力的转移，通过农业规模化经营提高农民收入水平，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。其次，城镇化可以刺激投资需求，有利于加快城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，给建筑和房地产市场带来巨大需求，并带动多个相关产业的发展。第三，城镇化能够助推服务业发展。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。据测算，城镇化率每提高一个百分点，新增投资需求6.6万亿元，能够替代10万亿元出口。因而，城镇化将成为扩大内需的巨大引擎，是转变经济发展方式的突破口和着力点。

二、黔东北土家民族地区城镇化现状

截至2010年底，黔东北城镇化率仅为30.1%，比全省低0.9个百分点，比全国低17.4个百分点。黔东北土家民族地区经济落后，现有集镇规模小，村民居住以分散的山区为主，城镇化水平低。2010年，黔东北土家族聚居比较集中的西部地区（“西五县”）平均城镇化率为26.1%，而东部地区（含“东四县”及碧江区）的平均城镇化率为34.1%，相比较，西部土家民族地区的城镇化率比东部地区低8个百分点。为此，黔东北土家民族地区的发展显得尤为重要，是城镇化建设的重要组成部分。

目前这几个县市，随着交通建设的改善，都在抢时间，抓机遇，修改不适应发展要求的城市规划，加大招商引资力度，政府加大投入，为土家民族地区的发展带来了前所未有的机遇。特别是德江以“三高四铁” ^[1] 为依托，近几年来政府对城市建设的投入力度加大，每年仅城乡规划经费一项就投入1000万元，居全市之首。德江城市面貌大为改善，远期目标就是把德江建成为100万人口的黔东北区域性中心城市和铁路交通枢纽中心。

三、当前城镇化建设的障碍

黔东北土家民族地区的发展制约因素主要来自于交通、资源、管理等几个方面。一是黔东北西部的交通总体上落后于东部地区，西部目前还没有铁路和高速公路。交通环境随着国家西部大开发战略的实施，县县通高速，乡乡通油路，交通环境将得到较大的改善，为黔东北土家民族地区城镇化发展带来契机。二是资源缺乏有效整合，形不成规模效应，工业带动和辐射不足，致使西部土家民族地区的城镇化率低，城镇规模小，在激活区域经济发展上驱动力不够。城镇产业支撑不强，城镇经济发展缓慢。三是城镇管理体制上，尽管黔东北各地在城镇管理上取得了一定的增强和改善，但一些部门、一些地方思想观念保守，体制机制上还存在诸多不足，特别是目前的集镇土地和农村土地所有权权属复杂，矛盾众多，思想和体制的束缚十分突出，是推进城镇化建设的一大障碍。

四、黔东北土家民族地区城镇化建设的措施

（一）以规划为抓手，有序推进城镇化

城乡规划是城乡建设和发展的总纲和龙头，推进黔东北土家民族地区城镇化建设应坚决贯彻规划为先的城镇化建设思路，以规划为龙头，保障城镇建设的科学性、指导性、连续性。要以科学发展观为指导，高起点、高标准制定城乡规划，确定城镇化发展的方向。按照下位服从上位、局部服从全局的原则，黔东北土家民族地区城镇化发展规划应当服从国家及省、市发展总体战略和有关规划要求，正确处理好开发与发展、总体与局部的关系，把发展作为根本要求，促进黔东土家民族地区城镇化进程。

（二）积极构建铜仁市西部中心，发挥中心城市辐射与带动作用

依托快速交通网为纽带，以德江、思南县城为核心，以经济带和产业集聚区为支撑，强化优势互补和资源整合，推进形成德（江）思（南）印（江）城市组团，努力打造铜仁市西部的城镇化发展的新格局。“十二五”期间，重点支持德江、思南、印江扩大城市规模，增强中心城市辐射带动能力，加快发展新型工业，积极发展商贸物流、文化旅游等服务业，加快产业和人口集聚，努力把德江建成黔东北区域性交通枢纽城市和现代物流中心，把思南建成铜仁西部的能源中心、船舶制造基地、水运港口，把印江建成中国优秀旅游城市。到2015年，争取思南、德江县等撤县建市，德（江）思（南）印（江）城市组团的城镇人口达到60万人。形成与铜仁城市经济圈优势互补、相互融合、竞相发展的格局。

（三）与“两带两圈”产业体系相结合，大力推进城镇化

黔东北提出了重点打造“两带两圈”产业体系，城镇化推进过程中必须紧紧围绕这一发展思路，黔东北土家民族地区的城镇化推进也必须紧紧围绕这一发展思路。一是培育发展乌江特色产业经济带。乌江特色产业经济带与土家民族地区的德江、思南、沿河紧密关连。乌江流经土家民族地区干流长度达280公里，沿乌江航道和杭州瑞丽高速公路思南至德江段，以重点开发区域思南、德江为重点，覆盖印江、沿河2县，构建乌江特色产业经济带，统筹推进生态建设、石漠化治理、产业发展，大力发展生态茶叶、烤烟、生态畜牧业等特色产业。把乌江特色产业带建成乌江流域及武陵山区的生态特色产业经济增长点。二是着力打造梵净山文化旅游经济圈。抢抓旅游业发展新机遇，以梵净山环线旅游公路为纽带，依托梵净山山水风光、动植物基因库、天然大氧吧的优势和石阡温泉群、思南温泉、乌江、锦江、思南石林等资源，构建梵净山文化旅游经济圈。印江在梵净山文化旅游中扮演重要的角色，印江是梵净山西线的入口，有着深厚文化的中国书法之乡，印江的木黄是红军二六军团会师的红色旅游目的地，通过深挖潜力，整合资源，打造文化印江、书法印江、红色印江。

（四）“三化”同步发展，共同推进城镇化

一是大力推进新型工业化进程，工业化带动城市化。坚持一手抓基础设施建设、一手抓产业发展，大力实施以市场为导向的优势资源转化战略，努力形成传统优势产业、战略性新兴产业和现代服务业协调发展新格局，通过产业集聚带动人口集聚。调整和优化工业区域布局，规划建设一批承接产业转移示范区。土家民族地区各县可依托资源、交通和区位优势，选择适合发展的产业规划建设1～2个15平方公里的县级工业集聚区和10平方公里的重点工业集镇。二是大力发展现代农业，城镇化与农业产业化协调发展。以编制实施贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划为契机，作为农业生产条件比较薄弱的黔东北土家民族地区，应加快农村人口人均半亩基本口粮田和高标准农田建设，提高农业综合生产能力。大力实施粮食增产工程、超高产示范工程、粮油产业化工程等重点项目，优化品种结构，普及良种良法，强化科技支撑，保证农村人口粮食基本自给。推进农业产业结构调整，巩固传统优势产业，加快发展生态畜牧业，继续抓好特色优势产业，形成具有一定规模的农业产业示范带。加快发展农产品、畜产品、中药材等加工业，推进农村工业产业结构优化升级。大力发展城郊农业，建成一批集现代农业经营展示、农业劳作体验、旅游休闲于一体的观光农业示范基地。三是大力发展以旅游业为龙头的第三产业。以梵净山景区为核心，抓好重点景区的规划建设，抓好城市的绿化、美化、亮化工程，完善梵净山的旅游交通，抓好酒店等基础设施建设，把梵净山周边县市打造成专业化旅游城市（镇），促进全区旅游业快速发展。遵循旅游业与相关产业融合发展的规律，突出地域化与个性化，大力发展红色旅游、生态旅游、乡村旅游、文化旅游和休闲度假旅游，引导城市周边休闲度假建设，有序推进国家旅游渡假区建设。大力发展特色街区、商务楼宇和服务经济，努力建设一批具有产品特色、经营特色、文化特色、建筑特色的综合性或专业性商业街区，形成服务业与楼宇经济紧密结合的重点商务区。

（五）加强物质文化遗产和非物质文化遗产保护

加强文化遗产保护，是建设社会主义先进文化，贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是保持民族文化的传承，是连接民族情感纽带、增进民族团结和社会稳定的重要文化基础，也是维护世界文化多样性和创造性，促进人类共同发展的前提。黔东北土家民族地区，不是只居住着土家族，还有其他民族一起世世代代生存沿袭在这片土地上，由于地理和历史的原因，产生了丰富的民族地域文化，甚有“一山一文化，一里一风俗”的特点，这是我们民族地区的宝贵资源和文化遗产，如果在城镇化推进的进程中不加以针对性保护，很多独特的历史文化遗产会被逐渐同化、淡化、弱化，甚至消失，所以一定要加以保护。

（六）实行土地使用政策创新，完善农村土地流转制度，推进城镇化进程

政府应加大创新，在农村土地使用政策上，一是在以农村“土地”置换城镇“保障”的基础上，积极推行土地流转制度，使进城的农民永远成为市民，不再成为“两栖居民”，从而不再占有在农村的宅基地；二是将转移到城镇的农民宅基地和农业建设用地及时复垦整理，使之成为耕地。在这一过程中，要加强管理，规范操作，完善土地流转制度。要在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿、有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转，或公司回购，杜绝撂荒。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居、社会保障基金或创业的启动资金，又利于加快土地向种田能手集中，推进农业规模经营。此外，要鼓励农业人口向村镇适度集中，严格控制分散建房的宅基地审批；对一些农村新增人口的居住用地主要通过进城农民的宅基地的置换和转让取得。

五、黔东北土家民族地区城镇化建设展望

城镇化的目的就是将农村人口转移到城镇居住，让他们进得来，留得住，能发展。黔东北土家民族地区是比较贫穷落后的地区，城镇化率低于全市的平均水平，加快推进黔东北土家民族地区城镇化进程的最终目的就是推动土家民族地区经济均衡发展，建设以人为本的和谐社会，推动人口向县城和集镇集中，扩大当地人口规模，实现产业转移，形成良性互动。黔东北土家民族地区各级党委政府要充分认识我省我市实施城镇化带动战略的重要性、紧迫性和可行性，紧紧围绕省委、省政府、市委、市政府的战略发展思路，抢抓机遇，顺势而为，积极参与到城镇化推进工作中，坚定不移地推进城镇化，充分发挥城镇化“一头连着工业化，一头连着农业产业化”的双向带动作用和重要节点作用，努力实现以工促农、以城带乡，促进城乡一体化发展，助推我市经济社会又好又快、更好更快发展。