开发民族自治地方自治权和优惠政策是关键

一、自治权问题

民族区域自治不仅仅是政治制度，“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的”。邓小平用朴素的语言阐明了马列主义的基本原理。他还说：“经济问题如果不解决，就会动摇政治基础。”按照邓小平的思想，真正的民族自治权，要表现在政治上，但更要使这个制度焕发出实实在在的经济内容。因为“少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子”。经济上的好处就是使全国各族人民都比较快地富裕起来，加快发展，提高生产力水平，使各民族共同繁荣。

民族自治地方有着丰富的自然资源，具有独特的旅游资源，具有吸引国内外资金的有利条件，具有沿边开放发展边境贸易，发展国际经济技术合作的优势。东欧剧变，苏联解体，两极世界结束，把中国推到了国际社会的前沿，我国同周边国家之间也形成了前所未有的睦邻友好互助合作的关系，形成了良好的经济发展与交流的政治环境。此外，当前国际经济环境出现的重要变化都有利于我国边疆经济的发展。民族地区经济的起飞，东西部差距的缩小，形势很有利，其重要的是要有相应政策。当然，发展条件是多方面的，如有较高水平的人才、干部，还有各族人民的奋发努力。然而，自治权的使用和政策的倾斜是其中关键的关键。

我国的民族区域自治实施已经五十多年了，民族区域自治制度体现了党和国家的民族平等的根本原则，保障了少数民族当家做主的自治权力，调动和发挥了少数民族参与建设和维护祖国统一的积极作用。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》（下称《自治法》）的规定，国家在民族自治地方采取了许多特殊政策和优惠措施，帮助少数民族和民族地区经济社会的发展，这也是民族区域自治制度的重要内容。改革开放以来，特别是社会主义市场经济的发展，国家各项改革政策，法规、措施不断出台，使得民族自治地方根据国家法律享有的各种特殊政策和优惠政策绝大部分失去了作用，从而在历史新时期出现了一系列新问题、新矛盾。这些问题的解决，需要在深化改革中，不断调整社会主义市场经济与民族区域自治制度完善和发展的关系，其中，国家对民族自治地方的自治权利和特殊政策与优惠措施是一项非常重要的内容。少数民族享有民族平等的自治权力，发展政治、经济、社会与文化，靠民族区域自治制度来实现；而民族地区发展社会主义市场经济、人民的致富，也要靠民族区域自治制度的不断完善与发展来保障。

民族区域自治制度经过几十年的实施，在不断总结经验的基础上于1984年制定了《自治法》，在《自治法》中，对自治机关自治权力的规定共有27条，其中有关经济建设方面的就有11条。该法第l9条规定民族自治地方权力机关有立法权；第20条规定，自治机关有根据本地实际对上级国家机关的决议、决定、命令、指示变通或停止执行权。自治法还专门制定了许多特殊政策和优惠政策。这些自治权和优惠政策，充分体现了我国民族区域自治制度的优越性，体现了党和国家对民族自治地方的关怀与支持。更重要的是，它是民族自治地方经济社会与文化建设事业发展的基本保证，没有这些自治权，没有这些优惠政策，民族自治地方不可能取得今天这样的伟大成就。几十年来，民族地区经济社会的发展，为今后的西部大开发打下了基础，为少数民族走向市场经济，跟上全国的步伐创造了条件，同时保障了社会的稳定和民族的团结。但如前所述，当前从民族自治地方自治机关的自治权利角度来看，民族地区在经济社会发展中存在的主要问题有以下几个方面

1.民族自治地方没有发挥发展经济的主动权

按照《自治法》规定，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用：国家在民族自治地方开发资源，建设企业，应当照顾民族自治地方的利益。而在实施过程中，自治地方很难行使这一权利，由本地方优先开发的资源寥寥无几，国家在民族自治地方开发资源、建立企业，留给资源产地的利益很少，自治权利难以实现。如依照《自治法》的规定，民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据本地方的特点和需要，制定经济建设方针、政策和计划；根据本地方的财力、物力和其具体条件自主地安排基本建设项目。这里十分明确地规定了在经济建设中，中央与自治地方的关系。自治地方除了享有一级地方政府的权力外，还享有自治权，有权自主地安排和管理地方性的经济建设事业，中央政府进行指导和监督。但是，长期以来，这种关系始终没有理顺，特别是在计划经济体制下，发展经济均由中央下达计划。地方则按计划、比例组织生产，自治地方仅仅是机械地、呆板地执行上级的命令，几乎没有发挥发展经济的主动权，随着改革的深入和市场经济体制的建立，自治地方应该享有较大的自治权，根据自身的经济基础及自然地理优势自主地安排管理地方性经济建设。

2.民族自治地方经济自主权条款不能量化

《自治法》第35条规定，自治机关根据需要有权对属于地方财政收入的某些税收实行减免，但我国在经济管理上，许多领域都实行部门管理。地方利益服从部门利益，条块分割，部门的法规一贯到底，自治地方的地方法规、甚至自治法都只能服从部门法。经济、财政、税收等方面的有关规定与自治法中的自治权利有矛盾之处，在具体执行时，往往受国家职能部门出台的有关规定的限制而无法实施。民族区域自治法颁布已经十多年了，5个自治区和一些自治州、县自治条例不能出台或即便出台也不能实施的根本原因，就是因为《自治法》中的经济自主权条款不能量化，国家各职能部门与自治地方权益不能协调所致。有待建立健全自治法的配套法律法规，增强其可操作性，使民族自治地方充分享受到民族自治的权利。

3.自治地方与中央及非自治地方的关系问题

结合目前的西部大开发，在探讨自治地方与中央及非自治地方关系问题时，我们必须强调：第一，既然少数民族和少数民族自治地方在整个西部占有相当的“分量”和地位，中央在西部大开发中对少数民族和少数民族地区的投入就应与这一“分量”和地位相称；第二，在西部大开发过程中，对于中央政府和东部发达地区对西部民族自治地方的投资和支持，绝不能看作是一种施舍，也不能仅仅理解为寻求新的经济增长点的尝试，应把它视为一种应尽的义务，而且是《宪法》和《自治法》等国家法律法规所规定的不可推卸的义务。第三，民族自治地方经济、文化发展相对落后，一些地区还处于自然经济状态下，社会分工不发达，经济实力不雄厚，市场发育不健全，思想观念封闭与保守等，与东部沿海地区形成巨大反差。而国家出台的一系列改革政策、措施，从宏观上看是合理的，有利于经济发展，但因其采取“一刀切”的办法而对欠发达的民族地区不但不能推动经济更快发展，反而起了制约作用，使过去对民族自治地方的优惠政策失去作用。如原来的民贸三项照顾问题：1994年实行分税制后，发达的沿海开发地区与落后的边疆民族地区推行同一税制，从而把民贸和民族用品生产企业享受的减免和低息贷款等照顾均被“一刀切”地取消了，使近年来对扶持、发展民贸企业行之有效的财政优惠政策失去作用。再如，国家从民族自治地方调出的能源、原材料大都是计划价格，而调进的消费品却是市场价格，造成资金的双向流失。《自治法》的有关规定不能落实，严重影响了本来就落后的民族自治地方经济的发展。

4.民族自治地方财政自治面临的问题

财政体制是国家财政管理的具体形式，是国家财政分配和管理的组织体系以及财政管理权责划分与财政收支的根本制度，中央和地方财政管理权限的划分是其核心内容。民族自治地方财政必须适应国家体制的发展而不断创新。然而，民族自治地方财政自治的实践不尽人意。自主的财权和充实的财力是贯彻落实民族区域自治政策，提高和改善各民族人民物质文化生活的重要保证，所以中央和自治地方之间财政如何划分，财力如何分配，是一个十分重要的问题。分税制对民族自治地方经济的影响有积极的一面。新的财政体制保证和巩固了自治地方财政的自主权。中央与地方事权清晰、财政明确、财力适当，避免了中央平调地方财力，自治地方可以相对自主地安排财政收入和支出，充分发挥地方财政的能动作用。在分税制条件下，自治地方财政实行分级管理，对留用的财力安排有自主调剂权。中央对自治地方的税收返还，由地方根据经济和社会发展的要求，决定支出的项目和内容。同时有利于调整财税秩序，理顺国家与企业之间的分配关系，强化地方财政管理和监督的责任。也有利于民族自治地方政企分开，促进现代化企业制度的形成，建立规范的企业利润分配制度。但另一方面，也出现了一些新的问题。由于理论研究的滞后，绝大多数民族自治地方还没有充分意识到财政自治权对民族自治地方社会经济发展的意义，也没有能够发挥财政自治在实现民族自治地方中心工作任务中应有的作用。具体表现在有关财政自治条款均流于形式，模仿的程度高，自我创造的程度低，不能反映各民族自治地方的特殊情况。中央一些职能部门对民族地区的特殊性认识不足，把民族自治地方等同于一般行政区域，忽视民族自治地方的特殊性，忽视《宪法》《自治法》赋予民族自治地方的自治权和自主权，与民族自治地方在权益上意见不一致。在全民族自治地方通过并批准实施的单行条例中，也没有一条有关财政自治的单行条例。以云南省为例，在现行法律中除有几个自治县就执行《中华人民共和国婚姻法》作出了变通规定外，其他法律还没有任何一个自治机关作出变通或补充的规定。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，国家对少数民族地区原有的一些优惠和照顾政策自然消失，现在已只有流动资金贷款利率优惠2.88%一项照顾，可也是一直难以落实。对少数民族地区的特殊性注意不够，过去对民族地区行之有效的一些财政照顾政策隐失或得不到全面落实。当然，目前对民族自治地方财政影响最大的，就是分税制财政体制了。分税制作为我国深化改革的重要举措，对民族地区经济发展同样具有重要意义，有利于维护地方利益，增强民族地区的财政实力，促进欠发达地区经济繁荣。然而，由于目前的分税制还不彻底，因此不可避免地存在许多有待解决的问题。税种归属以及共享收入的分成比例全国“一刀切”，没有体现党和国家对少数民族地区的特殊照顾，没有体现民族自治地方财政的特殊性。中央财政集中过高，又没有给自治地方以特殊政策，致使自治地方财政收入减少，开发资源有一定的困难。按分税制，中央拿关税、消费税及中央直属税的全部，增值税的75%；地方财政收入主要源于25%的增值税及营业税、地方企业所得税、农业税、城镇土地使用税等，这就把民族自治地区原有的税源大头纳入了中央财政，减少了地方财政收入。与此同时，民族自治地方大多经济基础薄弱，税源结构单一、收入基础小，两税上划中央，直接影响这些地方的财政收入。实行分税制后，财政收入潜力下降。民族自治地方的财力增加主要依靠发展生产力和扩大流通来实现。依靠加快经济发展速度来求得财力的增加，难度很大。其原因之一，两税上缴中央、地方财政收入减少，要另辟财源成了“无米之炊”。原因之二，分税制后相对地延长了资金返还时间。按分税制规定，凡属中央级的消费税和增值税中央分成部分全部上划中央，基数内部分中央通过返还给地方，这就增加了资金返还时间，必然影响地方财政资金的正常周转，调度使用以及企业资金的周转，削弱了地方财政的自给能力。原因之三，地方企业所得税是地方财政收入的重头，所得税增加主要靠提高经济效益获得，而许多民族自治地方，尤其是自治县工业企业普遍经济效益不好，所以依赖地方所得税增长的潜力极为有限，而且财源不稳，增快困难。分税制对于许多资源依赖性生产为主和以农业初级产品为原料的生产企业不利，增加了它们的税。民族自治地方恰恰多是以这样的企业为主。分税制实行按总人口计算人均财力的转移支付制度，这对幅员辽阔、人稀地广、固定费用大的民族地区是不合理的。民族地区虽然人稀地广，但其行政管理和文化、教育、卫生等项事业的发展，致使财政供养人口占总人口的比重大。这就决定了其固定费用开支的增大。现在国家对民族地区的帮助和照顾，看得见摸得着的只有专项拨款，而这种专项拨款，难免有一定的主观随意性，很容易出现“会哭的孩子多得益”的现象。因此，除了给民族自治地方一些固定的财政补贴，其余与其他一般行政区大体一样。无疑，这些问题的存在都不同程度地影响和制约着民族自治地方财政自治权的落实。总之，实施分税制中出现的新问题，是与《自治法》的有关内容相矛盾的，有待进一步研究解决。

二、自治地方政策优惠问题

在以《自治法》为中心的自治法体系中存在的问题是显而易见的。其中较为突出的是：社会对民族法制的宣传力度不够，法律本身缺乏操作性，难以做到真正意义上的有法必依、执法必严、违法必究。要解决上述问题，唯一的出路是在民族立法方面。同时，解决这些问题的关键，是中央给民族自治地方以政策的倾斜，对比经济特区，根据民族自治地方的实际制定相应的特殊政策。

1.民族立法是民族法律过程的关键阶段

《自治法》是在计划经济体制下，主要适应计划经济的法律。根据修改后的《宪法》，结合我国经济体制已经发生了重大变化，并根据《自治法》贯彻十多年来的实践经验，修改《自治法》不仅十分必要，而且已经具备了条件。现在的任务是根据西部大开发的需要，抓紧进行相关的工作。

民族立法是民族法律过程的关键阶段，这一方面标志着依法调整民族关系过程的开始，另一方面民族立法又直接影响有关的民族法律实施以及依法调整族际关系的效果，而且民族立法还制约有关民族法律规范的质量。就法律自身而言，具有稳定性和可变性的特征，稳定性与可变性表现在不同层次和不同环节上，并不存在绝对意义上的稳定性与可变性。所以，我们既不能用稳定性来否定可变性，从而使民族法律系统处于僵化状态，也不能用可变性来否定稳定性，使民族法律系统处于混乱状态。在现实生活中，民族地区的社会经济情况已发生了很大变化，《自治法》中的经济自治权和有些条款，已证明不能适应当前社会主义市场经济的需要，因此，有必要进行适当的修订和补充，使之更符合民族地区经济发展的实际。

《自治法》是一部原则性很强的法律，内容相当广泛，不可能对每一个民族自治地方的每个具体问题都作出具体规定，因此需要加紧配套法规的制定，特别是社会主义市场经济的建立，更需要在宏观调控和经济建设自主权方面，制定相应法律法规及实施细则，有关领导和立法部门应充分重视民族立法尽快适应客观变化的问题。要建立和完善民族法律过程的信息收集与反馈系统，为各级立法机关及时、准确、足量地提供有关信息，为民族立法适应客观变化的灵活机制形式积极创造条件。同时要完善监督和保障机制，使立法保障和监督保障相配套，确保自治权力在民族自治地方的贯彻落实。保障民族自治地方的自治权和经济发展，保证西部大开发健康有序和持续地进行。

2.民族经济的起飞优惠政策是关键

帮助少数民族地区发展经济、加快社会发展，促进各民族的共同繁荣，是党和国家的一贯政策。改革开放以来，为在较短时期内，逐步缩小东西部在经济发展上的差距，党和国家制定了相应的政策措施，这些政策和措施主要是：（1）建立和完善社会主义市场经济体制，创造公平竞争的市场环境；（2）加大对少数民族地区的政策援助；（3）支持和帮助少数民族地区发展铁路、国道、通讯、港口、航空港等基础设施；（4）支持和帮助少数民族地区普及教育，开发人才资源；（5）支持和帮助少数民族地区减少贫困人口，实施国家《八七扶贫攻坚计划》；（6）支持和帮助少数民族地区加速发展经济。党和国家对民族地区和少数民族实行优惠政策，体现了社会主义制度的优越性，也体现了民族区域自治的优越性。在改革开放以后，建立社会主义市场经济的今天，经济发展发生了巨大变化，过去相当一部分优惠政策已不适应，有的自行消失了，特别是在出现了东西部差距拉大的形势下，国家对民族地区给予政策倾斜，显得尤为必要。有人说民族区域自治不如经济特色，这话虽然失之偏激，但从某一角度看，也不无一定的道理，经济特区的经济起飞，除了地理优势，就是国家给予优惠政策和大量投资。其中政策的倾斜应是关键。

经济特区取得的成就和沿海城市的开放，都充分证明了政策倾斜、特殊政策的巨大关键作用。同时，也证明只有对外开放参与国际竞争、国际交往，才能实现我们自己经济的起飞。对外开放也是我国新时期党的基本路线的基本内容。民族自治地方虽然没有东南沿海地理位置的优势，但拥有资源的优势，有阵地、边疆、边境贸易优势，有劳动力优势，只要政策合适，走对外开放的路子，是可以尽快发展起来的。近年来，国家给予l3个沿边市、县享有对外开放与优惠政策，使这些市、县得到较快的发展，有的民族自治县发展很快，已经提前进入了小康水平，这也进一步证明了政策的威力。

我国的民族政策是以民族平等、民族团结、民族繁荣为总原则的政策，是真正为少数民族利益服务的政策。什么是正确的政策标准呢？邓小平同志说“……这个政策的影响很大，其力量不可低估。因为这个政策符合他们的要求，符合民族团结的要求。”说明了只有符合少数民族人民的要求，符合少数民族人民的利益，真正为少数民族人民服务的政策，才会有“不可低估的力量”，才会行之有效。任何政策论而不决，决而不行，都等于画饼充饥，解决不了实际问题。民族自治地方是民族自治和地方自治的结合，是政治因素和经济因素的结合，实际上也是一种特殊的区域。这些区域除了拥有自治权，还应借鉴经济特区的经验，制定相应的优惠政策。当然不是把特区的政策生搬硬套，而是要从少数民族的利益出发，研究国家的政策，做到政策结合现实情况的适度调整，采用最适合推动少数民族地区社会生产力发展的政策。西部大开发，为少数民族进一步发展提供了良好机遇，但如何开发，如何采取切实有效的措施，都必须具体情况具体对待，不仅少数民族地区的情况不一致，各少数民族的情况也不尽相同。忽视少数民族的特殊性，搞“一刀切”，只会给民族地区经济的发展带来损失。具体来说，主要有以下几方面：

（1）财政体制改革后，对民族自治地方在财政上应采取倾斜政策。如过去对民族自治地方的专项拨款、补贴不能中断，这是为民族自治地方适应市场经济体制所必备的条件；再如转移支付制度不能一刀切，拟应根据民族地区的实际情况给予倾斜。民族自治地方要想做到自主地安排、管理经济建设和文化科学卫生等事业，就必须以财政自治权为前提，从本地区的实际情况出发，统筹安排使用财政资金，发挥本地区财政资金的最大效益，使本地区的资源有效利用、合理配置。

（2）在税收方面，国家对民族自治地方在税目、开征范围和减免方面给予一定的自主权与优惠政策。民族自治地方税源结构畸形。税收是国家财政收入最可靠、最稳定的来源，民族自治地方也不例外。需要强调的是，对民族自治地方财政而言，在国家工商税制及财政体制既定的条件下，从本地实际出发，确立主体税源，对改变本地财政状况，实现地方财政自给是战略性的。而目前大部分民族自治地方恰恰在这方面存在极大缺陷：工业基础薄弱，没有主导产业，税源结构畸形，缺乏主体税源。这在分税制前并不显露，也不为人们所关注，但随着税制改革和分税制的实施，就显得十分突出了。中央企业在民族自治地方的产品税收方面，原来的产品税、营业税、增值税分成已改为增值税共享，75%划归中央、25%归地方，所得税全部上缴等，应该根据民族自治地方的实际调整上交比例，给自治地方以特殊的优惠。经济特区享有非常优厚的税收待遇。如经济特区的企业所得税均按l5%税率征收。对外资或合资企业在各种税收上给予了优惠：深圳外商投资企业用进口原材料生产的出口产品一律免征产品税和增值税，用国家原料生产出口的产品，除原油、成品油外，也免征产品税增值税，外商投资企业生产的产品在本特区内销售的，除电力按5%的税率征收产品税，矿物、油、烟、酒按税法规定的税率减半征收产品税外，其他产品不再增收工业环节的产品税和增值税；外商投资企业新建成或购置新房产，3年免征房产税。在海南省，对投资于基础设施的、经营期限长的、技术先进的、产品出口比例高的企业进一步降低其所得税，或延长其税收减免期限；在海南地区内建设项目，均免征建筑税，外商投资企业免交能源、交通、重点建设基金等等。很显然，这些特殊的优惠对外贸、外商极有吸引力，对于特区的开放和发展起了重要作用。这些政策能否用在民族自治地？特别是不适于发展外向型经济的贫困地区，能否把经济特区对外资、外商的政策，用在吸引内地先进地区到贫困地区投资上给予相应的优惠，这也是民族地区能否尽快发展的重要条件之一。

（3）在信贷方面，适当增加对民族地区的贷款投放量，放宽贷款条件和利率，特别是对基础设施项目实行低息或贴息，对民贸企业的流动资金贷款及利率给予特殊的优惠，并在贷款规模、还款期限上给予照顾。

（4）国家的投资政策向民族自治地方倾斜，是民族自治地方经济加速发展的重要保证，也是整个国家持续发展、保持后劲所必需的。不能否认，东部沿海地区经济腾飞的重要条件之一是得到了大量的投资。在民族自治地方经济落后、资金短缺、基础设施差的条件下，在西部投资差距如此悬殊，不能不说这是差距拉大的一个十分重要的原因。在西部大开发强劲东风下，加大西部投资应是必然的趋势，也是西部各族人民的期望。民族自治地方的干部，尤其是领导干部，要学会从本地实际出发正确变通上级国家机关的政策，特别要对新形势不适应自治地方发展的政策和法规进行大胆调整，对一些重要政策或新体制进行超前试验使民族政策能够适应社会主义市场经济和民族地区自身发展的要求，再创民族政策的新优势。根据本地区的实际变通上级国家机关的政策，用好用足用活政策，促进当地经济文化的发展。敢于运用自治权，必须学会善于运用自治法来加以保护。50多年的风雨兼程，50多年的不懈追索，面对建立社会主义市场经济体制的新形势，坚持和完善民族区域制度，愈来愈成为民族自治地方稳定和发展的迫切需要。一个制度的优劣，最终取决于它是否有利于生产力的发展，有利于人民生活水平的提高。社会主义初级阶段的任务是发展生产力，在坚持和完善民族区域自治制度方面也要坚持生产力观点。要充分发挥民族区域自治制度促进经济发展、人民生活改善的优越性。实行民族区域自治制度不但是为了保障少数民族的政治权利，也是要促进少数民族和民族自治地方的发展，促进各民族的共同繁荣。在市场经济条件下，要继续坚持党和国家关于帮助少数民族发展经济文化事业的一贯政策，对少数民族地区实行的各项优惠政策要认真执行。对在经济体制的转轨过程中，已经失效或部分失效的民族政策需要及时提出替代的政策和补充、完善，使民族政策保持连续性。还要通过宏观调控手段，包括加大投入、政策倾斜和实行规范的财政转移支付制度，以促使民族地区更快更好地发展。当然，民族地区离不开发达地区的帮助，但“打铁要靠本身硬”，民族地区要真正得到发展，除了国家的扶持之外，关键还在于自身的努力，自己精神不振，腰杆不硬，外界的扶持，只会越来越灰心，甚至陷入越扶越懒，越懒越穷，越穷越扶，恶性循环的怪圈。应该强化自立自强、自力更生的意识，克服重外力轻内功的倾向，把自身的努力与外界的扶持结合起来，变依赖为自主，变苦熬为苦干，靠自己的奋斗勇敢地迎接挑战，勇于探索，把握机遇，顺势而上，加快发展。