印江土家族苗族自治县扶贫开发的实践和启示

印江土家族苗族自治县位于贵州省东北部、铜仁地区西部，梵净山西麓，贵州高原向湘西丘陵和四川盆地过渡的斜坡地带。县境内山高坡陡，地势西高东低，一般海拔在400米至1300米之间，最高海拔为东部的梵净山2493.8米，群山环抱，地形地貌复杂，为典型的山区农业县。独特的地理与悠久的历史，赋予印江丰富多彩的旅游资源，绿色的生态文化、悠久的佛教文化、红色的革命文化、多彩的民俗文化交相辉映，使这里成了一个高品位的综合旅游区。印江素有“书法之乡”、“茶叶之乡”、“长寿之乡”、“佛教圣地”、“土家族风情园”之称。在漫长的历史长河中，印江土家族形成了独特的民族民间传统文化，如“土家赶年”、“土家摆手舞”等独特的民俗节日与活动。全县国土面积1969平方公里，辖17个乡镇365个行政村3054个村民组，2009年末总人口43.05万人，其中农村人口39.26万，是土家族、苗族聚居区，少数民族占全县总人口的71.5%。全县现有贫困人口70655人，实属老、少、边、穷山区县。由于受历史的、自然的客观因素影响，农业生产结构非常单一，农民没有稳定的经济收入来源，全县的贫困人口多、贫困面大，基础设施条件薄弱，农村经济发展水平不高。

一、印江扶贫开发背景

我国政府在改革开放以后提出并大规模实施了真正意义上的扶贫。党的十六届五中全会明确提出，新阶段的扶贫开发要以贫困人口集中的贫困村为重点，以村为单位制定和实施扶贫开发规划，实行整村推进。要从贫困村实际情况出发，从群众要求最迫切的问题入手，全面规划建设内容。不仅规划的目标和措施要切实可行，而且应集中力量改善基本生产生活条件和生态环境，积极稳妥地进行生态移民和异地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助其改善基本生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫。2006年“两会”期间，胡锦涛总书记参加政协农业界联组会议时，再次对整村推进扶贫开发方式给予了高度肯定，鼓励将这项工作“做好坚持下去”。《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口。到2006年，我国绝对贫困人口减少到2148万，绝对贫困发生率下降到21.3%，低收入人口从6213万减少到3550万，低收入贫困发生率从61.7%下降到31.7%。

从1978年开始的救济式扶贫，到2006年以来的扶贫开发，贵州省的扶贫开发经过了救济式扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫和扶贫开发的新阶段。2005年贵州省以整村推进为重点，实施“百乡千村”扶贫工程以来，成效显著。不仅着重对最贫困的100个一类乡镇进行倾斜扶持，对1000个以上最贫困的一类重点村实施整村推进，将扶贫工作重点逐步向二、三类乡村转移。而且在以村为单位制定和实施扶贫开发规划的同时，以开发式扶贫为主进行帮扶，并对缺乏基本生存条件的，采取异地扶贫搬迁方式进行帮扶，和对农村“五保户”及丧失劳动能力的农村特困人口，实行长期特困救助，提供基本生活保障。2001年印江县被确定为国家新阶段扶贫开发工作重点县以来，在一定程度上缓解了贫困问题。为改变扶贫资金管理使用不集中（撒胡椒面），效益不明显的现状，以适应我国形势的新发展、新变化，探索扶贫开发新机制，构建扶贫开发新格局，国务院扶贫办、财政部在2007年8月，决定在中西部各省分别挑选一个县开展“县为单位、整合资金、整乡推进、连片开发”试点工作。根据国务院扶贫办、财政部《关于“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点的通知》及“黔开办〔2007〕118号文件”精神的要求，结合印江县实际，特编制印江土家族苗族自治县“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点规划。

二、印江扶贫开发工作的实践

（一）具体措施和成果

自印江土家族苗族自治县2001年被确定为国家新阶段扶贫开发工作重点县以来，为了创新扶贫工作机制，加快新阶段扶贫开发进程，在2007年又被批准为“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点县。各部门根据试点工作要求和省委、省政府领导的重要批示，对试点的目标、任务、工作思路、资金整合、工作机构、资金管理、组织实施等重大问题，进行研究和安排，确保了试点工作顺利实施。

1.加大农业资金投入，农业产业化建设蓬勃发展。在试点工作开展前，试点区受传统观念和条件制约，粮食产量低而不稳，畜牧业发展方式和生产手段十分落后，农业产业化发展更是空白。在试点工作中，通过改善水利设施，加大技术培训，农业蓬勃发展。通过土地流转和组建专业合作社，推行公司和能人大户领办，引导广大群众广泛参与的方式，有效地提高了土地利用率和产业发展的组织化程度，初步形成了以生猪、茶叶、经果林为核心的主导产业，完成茶叶生产建设项目9个，实施茶园便道配套建设项目6个，规划建设茶叶加工厂项目10个；完成经果林建设项目9个；实施生猪养殖项目14个；实施莱茵鹅养殖项目5个。使试点区的农业生产从传统的、自给自足式的小农经济，向规模化、标准化、产业化的现代农业迈出了可喜的一步，为试点区全面建设社会主义新农村奠定了坚实的基础。

2.加快发展交通、水利等基础设施，为农业产业的发展奠定基础。交通和水利是制约试点区发展的两大“瓶颈”，是试点区广大群众最迫切要求解决的两大难题。通过全面规划，重点投入，试点区的交通、水利设施建设取得了明显的成效。交通建设方面，完成新建和改造道路15条，实现了村村通路的目标。水利建设方面，规划的9个人饮安全项目全部完工，实施小水窖建设项目13个，实施渠系配套工程项目2个。实施沼气项目14个，实施村寨道路硬化项目11个。这些基础设施的建设，极大地改善了试点区的生产条件，提高了试点区抗御自然灾害的能力，有力地促进和保障了农业产业化的发展。

3.社会事业逐步完善，广大群众生活水平逐步提高。全面加强试点区社会事业发展，逐步改善试点区人民群众生活环境和进一步提高人民群众的生活质量，是开展扶贫工作的重要目标。通过开展试点工作，实施广播电视项目14个，完成广播电视村村通工程，新增卫星电视接收器960台，农户电视覆盖率达90%以上。教育工程项目13个（新建了7所小学和维修6个小学的教学楼及教学设施），4500多个学生的学习条件得到了较大的改善。卫生室项目10个，配套了相应的医疗设备，安排了有资质的医生，较好地解决了7000多群众就近看病的问题。新建了乡文化站，村村建立了“农家书屋”和“农村家庭超市”（农家超市项目14个），同时完成危房改造及房屋美化等项目。通过大量社会事业的建设，有力改善了群众生产生活条件，增强了群众发展生产的信心。

4.全面贯彻科教兴国方针，努力提高贫困人口素质。扶贫开发，根本的是人力资源的开发，市场经济的竞争，说到底是人才和劳动者素质的竞争。全面落实国家全民义务教育规划，切实加强贫困地区基础教育，坚决杜绝新文盲的产生。壮大农民科技培训的力度，结合优势产业的开发，干什么培训什么。筛选、推广、引进适合贫困地区生产发展的实用技术和高新技术，用科技改造传统农业，用科技创造新兴产业。针对当地居民文化素质较低，农业知识掌握不够等情况，加大了对当地居民的培训工作力度。通过外出参观学习、集中学习培训、现场指导培训、发放技术资料等形式开展培训工作，组织群众代表、村组干部1000多人次。同时，还举办了茶叶、经果林、生猪、莱茵鹅、粮食、沼气等实用技术培训班150余期，培训农民1.25万人次，发放技术资料3万多份。通过各类技术培训，多数农户熟练掌握了茶叶、经果林、生猪、莱茵鹅的栽培、养殖和管理技术，增强了广大农民科技意识和科技致富的能力，有效地提高了农民的基本素质。

（二）面临的问题

虽然经过多年的扶贫开发，印江县的贫困面貌发生了相当大的改变。但是，目前交通不便的边远地区、自然生态恶劣区的民族村寨地区，其贫困面仍然较大，贫困程度仍然较深，贫困原因仍然较复杂，有些贫困状况仍然触目惊心。主要有：

1.受传统经济发展模式和习惯思维的影响，有些行业和部门各行其是，散兵作战的现象比较突出，整村推进项目资金整合难度大，难于做到一次性规划、一次性投资，影响到项目的整体效益。

2.返贫现象较为严重。试点区自然条件差，加之整村推进项目户本来就基础差、起点低，如遇到市场危机、自然灾害和疾病等，很容易重新成为贫困户，所以防止返贫的任务还相当艰巨。

3.提高群众素质、转变群众陈旧观念的任务还十分繁重。长期以来形成的等、靠、要思想比较严重，变卖项目配套物品的现象时有发生；生产的畜产品附加值不高，缺乏市场竞争力，难以产生良好的经济效益。

4.整村推进项目的后期管理工作还相对滞后，直接影响项目的巩固和发展。

针对这些问题应该采取以下措施：

（1）树立“大扶贫”理念，推动扶贫开发工作。

（2）以市场为导向，加大产业化扶贫力度。

（3）加强对扶贫资金的管理，提高资金使用效益。

（4）加强技能培训，实行就业式扶贫。

三、印江扶贫开发的启示

作为全省首个试点县，印江以贫困乡为单元，大力实施“资源大整合，社会大参与，群众大发动”的连片开发扶贫模式，在我省率先探索出了一条贫困人口整体脱贫的新路。

（一）创新脱贫思路——“一盘菜”到“一桌席”

经过深入调研，前后历经多次专题会议反复研究决定，统筹规划粮食自给、基础设施建设、农业产业化、社会事业和产业配套等建设项目，使得小区域之间协调发展，项目之间互相配套和支撑。改变了以往“各炒一盘菜，共坐一桌席”的拼盘式的扶贫方式，而是采取“先定菜谱，按谱成席”的资源整合模式。打破“部门利益”，坚持上级扶持政策不变、单位资金项目管理权限不变、资金来源渠道不变的原则，把试点资金作为“酵母”，将各部门分散的各类涉农资金，统筹整合用于连片试点建设，真正形成了“目标跟着计划走、资金跟着项目走、项目定在连片区”的资金整合捆绑机制。

（二）转变扶贫开发模式——“救济式”到“开发式”

围绕产业发展布局，该县通过土地流转和组建专业合作社，推行公司和能人大户领办，引导广大群众广泛参与的方式，有效地提高了土地利用率和产业发展的组织化程度。目前，全乡已初步形成了以“畜—沼—茶（果、林）”为主导产业的循环农业发展模式，使试点区的农业生产从传统的、自给自足式的小农经济，向现代的“工商文明”迈进。群众的思想从“要我发展”到“我要发展”。到2011年，茶叶、经果林见效后，农民人均纯收入将会显著增加。与以往不同，扶贫开发模式不再是救济式扶贫的“伸手要”，而是通过开发式扶贫的“自己创”。从“要我发展”转变为“我要发展”整合后的优势效应凸显。

（三）政府对扶贫制度的试验和创新采取开放、开明的态度

根据《贵州省财政支农专项资金县级报账制管理暂行办法》、《贵州省财政扶贫资金报账制管理实施细则（试行）》和财政部有关支农专项资金管理的规定，结合印江县实际制定《印江土家族苗族自治县“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点项目资金整合报账制管理办法》，以明确和规范扶贫资金的使用。对弄虚作假或挤占、截留、挪用资金的，按照《财政违法行为处罚处分条例》和有关法律法规，追究有关单位和个人责任。在资金整合中，严格按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则明确落实各相关部门单位的责任，加强部门之间的沟通协作，围绕所规划的项目，签订了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点项目建设责任状，形成试点项目区资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。