沿河土家族自治县财政扶贫资金使用效果及存在的问题与对策

沿河土家族自治县，是全国少数民族贫困县之一，是国家扶贫开发工作重点县，革命老区县。该县位于贵州省东北，地处黔、渝、湘、鄂四省（市）区结合部的乌江中下游，该县总面积2466.8平方公里，辖22个乡镇，总人口56万，其中土家族占全县人口的53%。

2001年国务院制定并颁布《中国农村扶贫开发纲要2001年～2010年》实施以来，特别是党的十六大以来，国家为了解决民族贫困县农村贫困人口的温饱问题，支持民族贫困县社会经济发展，坚持开发式扶贫方针，进一步改善贫困地区基本生产生活条件，对促进民族贫困县社会经济发展起到了积极作用，取得丰硕成果。

一、财政扶贫资金投入情况及使用效果

该县2007～2009年上级下达该县财政扶贫资金项目742个，总投入财政扶贫资金7981.64万元，其中：交通项目115个，投入资金1661.99万元；人畜饮水工程项目90个，投入资金696.26万元；农机购置补贴103个，投入资金99.11万元；种植业项目296个，投入资金2010.43万元；养殖业项目54个，投入资金2524.06万元；教育项目6个，投入资金82.99万元；村级计生服务室项目7个，投入资金29万元；基本农田配套小水池投项目61个，投入资金476万元；其他项目10个，投入资金401.8万元。项目覆盖22个乡镇，432个村，通过扶贫开发项目，实施项目区面貌发生了巨大变化，经济社会得到较快发展，呈现出和谐、文明发展的新景象。

一是项目实施村特色产业形成规模。

通过充分利用财政扶贫资金、信贷扶贫资金和涉农部门资金实施产业项目，该县项目实施村的种植、养殖、特色、主导产业得到发展壮大，并形成了良好的规模效应，已形成了花生、蔬菜、林果、畜牧为主的优势产业。在15个乡镇发展经果林5000亩、在9个乡镇108个村种植花生71550亩、蔬菜2000亩、生态茶叶4.2万亩、生态畜牧种草26000亩、建设猪羊舍圈39000平方米。农民人均收入由2007年1680元增长到2009年2860元。

二是项目实施村基础设施条件显著改善。

通过村组道路、入户道路建设，项目村实现了村村通、组组通，农民行路难的问题得到根本解决。通过基本农田配套小水池建设，改善了农田灌溉条件。通过人畜饮水工程建设，人畜饮水困难问题得根本解决。通过建沼气池、改厕、改圈，实现了资源循环利用，环境卫生得到实质性改变。3年来，全县修建通组公路、步行道硬化208.5公里。建设基本农田小水池建设1100口，总容积3.3万立方米。新建人畜饮水池6700立方米，铺设输水管132.5公里。建沼气池6750口。沼气池涉及22个乡镇，受益人口26957人，每年产沼气303.75万立方米，每年节约薪柴24637吨。

三是项目村各项社会事业协调发展。

通过建设文化活动室、村级医疗室、计生服务室和修建学校等，推动了项目村文化、卫生、教育等各项社会事业的协调、快速发展。3年来建设村级医疗室432所，计生服务室17所，村级学校15所。农民就医难的问题得到解决，新型农村合作医疗参合率达到100%，义务教育入学率达到100%。

四是项目村农民思想观念发生了积极转变。

3年来劳动力转移培训136期，培训人数近60000人次，向外输送技能人才2000余人。通过宣传扶贫开发政策，农民“等、靠、要”的思想得到改变，形成了学文化、学技术、学技能的浓厚氛围，自求发展，脱贫致富观念提高。

二、财政扶贫资金管理使用措施

一是严把项目启动关。

依据上级下达的项目，县扶贫办统一进行公示，各村分村公示。项目实施前，项目实施单位按照项目实施要求，编制项目实施方案，实施方案的编制与申报书内容统一。实施方案经扶贫办审定同意后，项目实施单位方能启动项目。同时，项目实施单位要与扶贫办签订责任书，涉及工程项目，根据项目所需材料价格和数量，制定工程预算。

二是严把资金使用关。

该县在财政扶贫资金使用上严格按照《贵州省财政扶贫资金管理办法》执行，实行县级报账制、专人管理、专账款核算，专款专用，对项目资金使用情况实行一月一督查一通报。项目报账必须经县扶贫办、财政局指派人员对项目进行检查认可后，凭正规发票，并附乡镇、村委同意报账意见和项目实施进度照片，经县扶贫办、财政局审定后方可报账。

三是严把监督关。

在项目实施过程中，县扶贫办、财政局等部门严格履行职责，对实施项目不定期进行指导、监督、检查，发现问题及时纠正解决。

四是严把项目建设关。

对所有建设项目积极推行了项目公示制、项目法人制、项目招投标制、政府采购制和项目监理制，严格执行计划方案，广泛接受社会监督。

近3年来，沿河土家族自治县党政加强领导，部门精心组织，群众认真监督，财政扶贫资金发挥了很好的作用，但民族贫困县对扶贫资金的管理使用，还存在一些问题，尚需研究解决。

三、存在的问题

（一）基础设施实际实施情况和所需资金额度脱节

作为扶贫部门，工作人员有限，对每一个项目的申报不能到拟定实际实施地点实际考察。在项目申报时闭门造车，加之所学专业有限，即使去做了调查再申报，对项目所需资金投入也只是估计一个额度，导致项目批复下达后，部门项目被压缩规模实施或不能如期完成。扶贫项目在基础项目的实施建设中，需要的是群众投工投劳，项目未实施时群众热情很高，要求解决这样或那样的问题，但一旦项目得到批复，在实施过程中却又不够配合，比如村级公路建设等需占地的公益性项目，被占了地的农户心里不平衡，不愿意无偿让地，这样一来，不在项目预算中的占地费用也要出；近几年外出打工劳动力较多，在家劳动力心里也不平衡，也不愿意投工投劳，需群众投工投劳的项目在实施时就得付劳动力费用。由于民族贫困县经济发展滞后，财源枯竭，县、乡财政无财力积累，一旦遇到实施项目较多，便无力投入资金解决不在项目预算内相关费用，所以，在实际实施过程中项目资金难以保障项目按预算规模实施。

（二）部分扶贫项目与群众实际需要不符

根据目前扶贫项目采取的申报制度，县、乡向省、地申报扶贫项目，主要是根据上级扶贫项目范围，琢磨上级要安排什么扶贫资金，具体地说就是依照上级意图编报项目，项目从申报到批准实施缺乏群众的主动参与。由于受上级安排项目范围所限，出现部分项目不符合群众实际需要。

（三）申报扶贫项目费用过大，影响项目实施

现行扶贫项目申报，由地、省评审，在评审过程中，申报单位要随之到地、省，差旅费、评审费、招待费等开支都得花，这些开支一般都在项目中列支，这样难免挤占项目资金，增加项目实施难度。

（四）扶贫资金到位较晚，项目不能在规定时间内实施

近几年来，扶贫资金大多是在下半年才下达到县，难以保证按上级要求在规定时间实施或完成实施。

（五）项目后续管理不够好，项目生命周期短

项目实施结束后，没有较好的后续管护措施，有的项目因自然灾害以及人为损坏无人管理恢复，导致个别项目的资金使用效益不高，浪费现象也存在。

三、问题的原因

（一）缺乏科学、有效的扶贫机制

贫困县都存在自然条件恶劣，经济基础薄弱，农民生产生活条件差的情况。解决贫困人口脱贫致富，促进贫困县经济发展，需要国家大力扶持。但目前国家信贷扶贫资金因种种原因不能全额投入，无偿性扶贫资金单位投资额较低，地方无力投入资金。从贫困县发展和贫困人口脱贫致富的实际需要出发，研究建立财政、信贷、社会投入相结合的有效投入机制，十分必要。

（二）扶贫资金分配项目安排不够科学

一是资金分配不能以谁跑得勤，谁申报项目多为依据而安排，而要充分调研，以贫困县贫困程度以及贫困人口的实际需求安排。二是受上级界定项目范围制约，只能在上级定的框框内申报，有些项目不适合地方需求，不符合群众实际需要，缺乏客观的分配安排制度。

（三）监督机制不健全

没有规范化、制度化、科学化的资金项目监督机制和措施。主要表现在监督机关配合较差，形不成统一的监督体系，扶贫资金运行过程监督不到位，对违规违纪行为查处不力。另外扶贫资金及项目管理透明度不够高，缺乏群众参与，社会监督或外部监督的工作没有开展起来。

四、对策

（一）健全科学的扶贫资金运行制度

一是完善和健全扶贫资金项目审批制度。扶贫资金安排应根据贫困县的贫困程度分配，让贫困县少往上跑争取资金，让贫困县的主要精力放在项目准备和实施工作上。扶贫项目的确定要充分考虑贫困县的实际需要。采取上级确定项目，地方按上级要求“投其所好”，易造成一个项目多头申报，申报项目或偏离贫困县的重点内容，不能突出重点环节和重点方面。建议将项目审批权下到县级，给县里以充分的权力。实行上级确定资金，县级审批项目制度，这样县才能因地制宜，根据本县的实际需要编报项目。为确保扶贫项目可行和有效，上级根据贫困县申报项目进行考察论证，根据资金情况，批复实施。

二是建议取消贫困县项目匹配资金。做好扶贫资金配套，以加大扶贫力度，提高对扶贫工作责任感，构思是好的。但就贫困县来说，财政、贫困村、贫困人口根本拿不出钱来配套。为保证扶贫资金足额到位，扶贫项目工程应按规定实施，减小贫困县财政压力，本着有多少钱安排多少事的原则，不能强行要求配套。

三是实行“阳光操作”。项目确定应充分征求群众意见，资金的使用要公开透明，严格财务公示制度，同时对一些较大项目严格执行公开招标或政府采购。

四是加强扶贫资金运行监督。申请、拨付、使用实行全程监督，进一步完善扶贫资金监督管理办法，严格执行验收制度和资金报账制度。严格按照项目进度审核拨付资金，及时收集资金使用信息，充分了解资金使用效益情况，对出现的问题及时纠正处理。

五是严格责任追究。对滥用权力，不尊重群众意见，不按群众所需，凭主观意志确定项目，导致项目实施失败，资金损失浪费，效益低下的行为，应依法依规追究决策者相关责任。对挪用、贪污、浪费扶贫资金行为要依法从严查处。

（二）贫困县加强自身建设，增强自我发展能力

一是要精简机构，严格控制财政供养人员，进一步规范财政供给范围，减轻财政压力，确保扶贫资金不用在人员经费开支上。

二是全面推行部门预算，实行定员定额制度，加大综合财政改革力度，进一步深化收支两条线管理，建立科学合理的资金分配制度，确保机关正常经费需要，避免挪用、挤占扶贫资金。

三是加强财源建设，提高财政自给率。借扶贫开发机遇，有效利用扶贫资金，促进贫困县经济发展，壮大财源，提高财政自给率，确保扶贫资金全额到位。让扶贫资金在贫困县出效益出成果。