创新扶贫机制 加快武陵山区脱贫致富步伐

扶贫开发是国家解决三农问题的战略举措，在发展现代农业、缓解农村贫困、推进新农村建设中肩负着重大历史使命。党的十七大以及十七届三中全会强调，搞好新阶段扶贫开发对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒地抓紧抓好。2010年7月5日至6日，全国西部大开发工作会议在北京召开，出台了《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，吹响了新一轮西部大开发的号角，为武陵山区的扶贫开发提供了难得的历史机遇。如何抓住这一千载难逢的历史机遇，结合本地实际打好扶贫开发新战役，变劣势为优势，赢得经济、社会的全面快速发展，是各级党委和政府面临的重要任务。笔者根据思南县多年来的扶贫工作实践，谈几点肤浅的认识。

一、正确分析武陵山区的扶贫开发现状

武陵山区位于鄂、湘、渝、贵四省（市）交界处，是一个典型的老、少、边、穷地区，也是我国扶贫开发的重点区域。思南县位于贵州武陵山区的东部，是一个典型的喀斯特山区农业大县，同时也是国家新阶段扶贫开发重点县。全县总面积2230.5平方公里，总人口67万人，其中农村人口60余万人，占全县总人口的90%。境内山高坡陡，土壤贫瘠，耕地破碎，岩溶地貌发育突出，水土流失严重，资源相对匮乏，经济发展相对滞后，农村贫困人口较多。截至2009年底，全县农村人均纯收入低于1196元的贫困人口有20余万人。

近年来，思南县委、县政府把新阶段扶贫开发作为“三农”工作中的重中之重，按照“帮助贫困群众改善基本生产生活条件，拓宽基本就业门路，提高基本素质”的工作思路，紧紧围绕解决农村贫困人口温饱问题，坚持以整村推进、产业化扶贫和农村劳动力转移培训为重点，整合资金，加强指导，集中人力、物力、财力，狠抓扶贫开发措施落实，取得了明显成效。

一是农民收入不断提高，贫困人口大幅度减少。截至2009年，农民人均纯收入从2000年的1163元增加到2539元，净增加1376元，增长了2.2倍；收入低于最低生活保障线标准820元以下的绝对贫困人口从2000年底的8.34万人减少到5.01万人，净减少3.33万人；低收入人口从2000年底的13.83万人减少到7.46万人，净减少6.37万人。

二是农村基础设施得到明显改善。通过加大农村基础设施和生态建设投入，农村水、电、路等基础设施得到加强，农民生产生活条件得到改善。全县95%以上的乡村实现了通电、通路、通广播电视，人均有效灌溉面积和人均保灌面积分别达到0.35亩和0.27亩，森林覆盖率达33.13%，23万人解决了饮水安全问题。

三是农村社会服务事业发展较快。通过积极实施“农村低保”、“新型农村合作医疗”、“希望工程”、“义务教育”、“科技下乡”、广播电视“村村通”等工程，在贫困地区优先发展教育事业，大力推广农业科技，广泛开展群众性精神文明创建活动，贫困地区落后状况得到较大改变，群众文化素质明显提高，科技意识明显增强，医疗卫生条件逐步改善，文化、教育、卫生、人口和计划生育等各项社会事业全面发展。目前，全县27个乡镇已100%实现广播电视“村村通”全覆盖，100%普及“九年义务”教育，小学适龄儿童入学率达99.88%，初中入学率达113.67%，三残儿童少年入学率达88.7%。农村医疗救助制度更加完善，“新农合”参合率达到95.15%，有效缓解了贫困群众子女上学难和群众看病难、生活难等实际问题。

四是农村产业结构调整初见成效。整合扶贫项目资金，大力实施产业结构调整，集中发展特色主导优势产业，以生态畜牧业、生态茶、烤烟、经果林、无公害蔬菜为主导的“五大支柱产业”已初具规模，区域特色逐步凸显。全县现有规模养殖场149个，村级动物防疫员580人，地级畜牧龙头企业4家，畜牧业合作经济组织18家，草地生态畜牧产业示范区1个，人工草场2万亩，规模化、标准化生态茶园4.67万亩，烤烟常年种植面积4.5万亩，特色经果林3万亩，无公害蔬菜基地2.5万亩，金银花、吴茱萸等中药材基地8000亩。基本形成了“梯级带动、辐射全县”的生猪良繁体系和以许家坝、张家寨为中心的“思南黄牛”本品种选育区，以邵家桥、塘头为核心的苗圃基地和精品水果示范带，以塘头、邵家桥、思唐镇为核心的蔬菜产业示范带，以长坝—香坝、东华两个片区为核心的中药材产业示范带。

然而，在看到成绩的同时，我们必须清楚地认识到，思南县的农村贫困现象依然较严重，脱贫减困任务仍然非常艰巨。主要表现在四个方面：

一是贫困地区自然条件差，基础设施落后，社会事业发展滞后，生态环境恶化，抗御自然灾害的能力脆弱，“靠天”吃饭现象仍然十分突出。全县仍有5.5151万农户、11.7474万农村人口（其中，长期保障户即“五保户”3541户、4512人；重点保障户5378户，10317人；一般保障户46232户、102645人）处在全县最低生活保障线标准（1190元）以下。目前部分群众虽然解决了温饱问题，但因脱贫标准不高，基础不牢固，收入很不稳定，极易出现因灾致贫、返贫现象。

二是贫困人口文化素质低，市场意识差，思想观念落后，接受新知识、新技术能力差，脱贫致富本领欠缺，“等、靠、要”思想严重。加之，农业生产科技含量低，经营粗放，种植结构单一，未形成规模效应，市场竞争力不强。

三是目前全县贫困人口虽呈逐年下降趋势，但由于贫困人口基数大，贫困面广，贫困程度较深，且大多生活在边远山区，居住分散，交通不便，自然条件差，生态环境和生存环境恶劣，脱贫致富的难度很大。

四是扶贫方式有限，工作时效性差。在扶贫工作中，由于受资金、技术、项目、时间等制约，加之部分干部对扶贫工作认识不充分，帮扶思路不宽，导致扶贫方式不多，基本上局限于捐款捐物和争项目，忽视了对贫困人口自身素质的提高、致富本领的传授及项目的后续管理，导致贫困人口自我发展能力弱，扶贫工作时效性差，难以实现长期脱贫。

二、围绕重点，创新机制，推进贫困山区扶贫开发新跨越

（一）采取“以奖代补”措施，创新扶贫资金分配机制

要充分利用贫困地区的资源比较优势，挖掘发展潜力，培植具有一定市场竞争力的特色产业。并根据产业发展需要，把培育发展主导产业作为整体脱贫的主渠道，把扶持发展特色经济作为瞄准贫困农户的重要举措，以“市场取向、效益优先、结果导向”为核心，坚持“统筹安排、抓大不放小”的原则，按照主导产业与特色产业统筹兼顾，线、面产业带建设，整村、数村、区域、县域推进的思路，实行“政府引导、市场运作、群众主体、企业带动”的发展模式，采取“以奖代补”的方式，整合资金，集中力量、集中投入，将财政扶贫资金安排从因素法分配变为突出产业化发展，从“输血”变为“造血”，从平均定量分配变为按产业绩效“以奖代补”分配，改过去资金零星分散、项目点多面广为集中资金支持贫困地区主导产业和重点项目，促进贫困地区产业区域化布局、标准化生产、产业化经营、规模化发展。如，思南县从2008至2010年，以草地生态畜牧业科技扶贫种草养畜项目为载体，整合畜牧养殖、交通、水利、石漠化治理、巩固退耕还林等涉农项目资金，成功建设了全区最好、在全省具有较大影响的思南县草地生态畜牧产业示范区。同时以示范区为龙头，在项目规划的许家坝、香坝、大坝场、塘头“四大片区”，以乡镇人民政府为项目实施主体，每年投入项目资金1000万元，采取“先建后补、以奖代补”的方式，培育、扶持“思南黄牛”养殖大户、联户124户，带动1000多户农户参与“思南黄牛”养殖，在全县形成了“大户建基地，联户建小区，企业建示范”的养殖繁育体系，有力地推动了项目区畜牧业产业化发展，增加了项目区群众收入。

（二）强化项目资金整合，创新扶贫工作投入机制

首先，要坚持分层分类整合的方法，统筹安排好扶贫项目中的各项子项目（如扶贫重点村、异地扶贫、信贷扶贫和“雨露计划”之间的整合，扶贫开发与农业综合开发项目的整合，国内扶贫与外资扶贫项目的整合等），努力做到扶贫重点村在哪里，扶贫开发项目就跟踪倾斜到哪里。其次，要全力抓好部门整合。坚持“用途不变、渠道不乱、各尽其力、各记其功”的原则，按照“政府统筹、资金捆绑、整村推进、连片开发”的思路，整合道路建设、人畜饮水、新农村建设、产业开发、科技培训、医疗卫生、社会事业发展及基层组织建设等项目资金，合力推进扶贫开发，真正形成“项目跟着计划走，资金跟着项目走，项目定在重点村”的资金整合捆绑机制。第三，要创新整村推进模式，大力实施整乡推进。围绕农村经济社会发展需要，改变过去“存量资金”的安排方式，在“存量不变”的前提下，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，充分发挥不同渠道资金的“集聚效应”和财政扶贫资金的“黏合剂”作用，把产业化作为整乡推进的核心内容，以科学规划为龙头，以扶贫开发综合治理为目标，以县为单位进行统筹，整合各部门力量，重点突破、协作推进，集中发展贫困地区的主导产业和重点项目，把过去单一贫困村投入25万～50万元的分散投入方式，转变为数村乃至整乡集中连片投入方式，促进产业化发展区域与整村推进区域的有效衔接，提高存量资金的使用效果。第四，要建立稳定增长的投入机制。要在中央、省级财政加大扶贫资金投入的同时，积极筹措资金，不断加大扶贫开发资金投入力度。要完善扶贫开发投入激励机制，建立全社会参与的扶贫联动机制。通过以奖代补、财政贴息、信贷担保等形式，采取多种措施，积极鼓励工商企业和其他社会资金参与扶贫开发，形成多渠道、多元化的扶贫投入格局，形成全社会关注扶贫开发，参与扶贫开发的格局。要按照“各要各的账，各记各的功”的方式和“县为单位，整合资金，整村推进，连片开发”的思路，建立扶贫资金与其他支农资金有机整合机制，提高各项资金使用效益。要积极探索建立资金“滚动投放”模式，按照“群众参与扶贫，资金滚动式投放，项目可持续发展”的思路，在整村推动和养殖业项目中，推行“投牛还犊”、“投羊还羔”这一扶贫机制，把养牛协会、投牛户、还犊户有机结合起来，使第一轮覆盖不到的贫困户，经过第二轮、第三轮得到滚动扶持。

（三）加强绩效考评，创新扶贫工作考核机制

要组建扶贫开发工作领导小组，建立绩效考评制度，把扶贫开发和扶贫帮困纳入政府重要工作议事日程，纳入年度目标考核和领导干部政绩考核内容，充分调动各部门、各单位以及广大干部职工参与扶贫开发、扶贫帮困的积极性。同时，把扶贫项目执行结果作为安排扶贫资金的一个依据，建立综合考核指标与专项考核体系，并根据考核结果，采取“竞争入围”的方式，建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，公开、公平、公正地分配扶贫项目资金，真正做到资金分配与考评结果挂钩，督促各级切实实施好扶贫项目，使用好扶贫资金。

（四）突出社会扶贫，强化样板带动，创新扶贫帮扶机制

要进一步完善社会帮扶激励机制和责任机制，把政府扶贫和社会帮扶有机结合起来，把扶贫工作的重点放在贫困地区基础设施建设、产业开发和重点村建设上，采取“县级领导联系、责任部门负责、社会力量参与”的方式，由县级领导每人每年挂牌联系一个乡镇，部门领导包抓一个村，工作队建设一个示范点，充分发挥示范带动效应，积极鼓励党政机关、企事业单位“进村入户”实施定点扶贫和对口扶贫；广泛动员民营企业、社会团体、民主党派等社会各界发挥各自优势，积极参与扶贫开发，从而把更多的社会资源整合到扶贫开发领域，改过去简单的“输血式”扶贫手段为统筹各方面力量，实行重点突破，协作推进，形成全社会关心、支持、参与的“大扶贫”格局。同时，继续加强与对口帮扶城市在经贸协作、产业发展、特色农业、劳务输出、旅游产业和人才培训等方面的帮扶与协作力度，按照“统筹规划、自主选择、集中使用、提高效率”的原则，实施好对口扶贫项目，管理和使用好帮扶资金，确保帮扶项目经济效益和社会效益的最大化。

（五）围绕农村劳动力转移培训，创新扶贫参与机制

按照“调整结构、突出重点、加强管理、提高质量”的思路，结合就业形势和产业发展，以初、高中毕业后未入学的“两后生”为重点对象，围绕促进劳动力稳定转移开展职业技能培训，围绕产业化扶贫加强农民适用技术培训。同时，按照“扶贫围绕群众、扶贫依靠群众、扶贫造福群众”的宗旨，在对贫困户进行自力更生、艰苦奋斗教育的同时，认真寻找合适的途径和方式，组织引导群众自主筹资、投工投劳，积极主动参与扶贫开发工作，使扶贫开发更加真实地反映绝大多数群众的意愿和要求，形成脱贫的动力机制，实现“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。

（六）改革资金使用方式，创新资金监管机制

一要健全和完善扶贫资金管理办法，建立以“资金类别、资金投向、程序管理、使用效果、合同管理、量化管理、以奖代补”为核心的源头控制、程序规范、行为遏制、下管一级、全程监控的资金使用监管体系，并严格实行专人、专账、专户的“三专”制管理，促进扶贫资金监管主要靠定性评价到细化实化量化考评管理、从静态数据库管理向网络化信息化动态管理的转变。二要积极探索财政扶贫资金滚动使用与产业化扶贫相结合的有效办法，改变传统的财政扶贫资金安排方式，按照“县为单元、规划为龙头、项目为载体”的思路和“存量不变、增量用好、培育（产业）样板”、“规划先行、加强衔接、统筹安排、各负其责、形成合力、讲求实效、突出重点、先易后难”的原则，认真处理好点、面和重点突破之间的关系。三要坚持项目公开，落实项目责任。在项目村开辟“扶贫项目公开栏”，把项目名称、项目建设内容、建设规模、投资额等进行公示，自觉接受群众监督。县级以上人民政府要与项目所在乡镇、乡镇与村签定项目建设责任书，明确工作职责，确保扶贫资金管理到项目、核算到项目、使用到项目。四要严格资金报账，强化资金全程跟踪监管。按照“村为单位，项目为载体，财政报账，审计审核”的财政扶贫资金管理模式，严格履行资金报账程序，层层审核把关，完善各种手续，确保工程建设资金及时拨付到位。监察、发改、财政、审计、扶贫等部门，要加强协调配合，严格履行职责，把行政监督与群众监督有机结合起来，对项目实施进度、资金使用、完成情况等进行全程参与、全程监督，杜绝扶贫资金被转移、挪用、拖欠和挤占现象的发生，确保资金安全高效运行。

三、抓好扶贫工作试点，积极探索扶贫开发新模式

抓好试点工作是为推进扶贫开发工作积累经验的重要途径。在今后的扶贫开发工作中，要把各项试点工作摆在突出位置，积极探索扶贫开发新路子，为推进贫困山区扶贫开发工作积累宝贵经验。

一要抓好高标准推进扶贫开发综合治理试点工作。围绕到2012年基本摆脱现有贫困状态，2015年农民人均纯收入达到4000元以上，2020年基本达到总体小康水平的目标，科学制定试点规划。并在规划试点工作的基础上，大力发展草地畜牧业、蔬菜、精品水果、核桃等优势产业，带动贫困农户增收。按照参与式扶贫的方式，以市场为引导，充分调动群众积极性，鼓励群众发扬自力更生、艰苦奋斗、努力创业的精神，探索总结出一条成效突出的扶贫开发综合治理新路子，为全省、全国提供可鉴经验。

二是积极抓好扶贫开发与农村低保“两项制度”有效衔接试点。根据国务院扶贫办今年在重点县全部开展试点工作的要求，加强与统计、民政部门和残联组织的联系，认真研究新标准下贫困人口的分布与特征，按照“共建信息平台，共享资源成果，分别满足工作需要”的思路，调整统计指标，完善政策数据，进一步提高扶贫工作的“瞄准度”，使贫困人口应保尽保、应扶尽扶。

三是拓展小额信贷扶贫和村级互助资金试点。创新互助资金试点和小额信贷有机结合的方式，按照“商业性信贷+政策性贴息+商业性政策性融合共担风险”的运行机制，在充分考虑贫困村经济基础、产业优势和村民信用意识等基础上，按照“村有、民管、民借、民受益”的原则，由试点村通过选举成立“互助资金”管委会，建立“互助资金”奖惩机制，负责本村范围内“互助资金”的投放、回收以及社会入互资金的吸纳和监管，形成村民自我积累、自主发展的“农村银行”，变财政扶贫资金无偿投入为有偿投放，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，切实增强贫困村群众自我组织、自我管理、自我监督、自我发展的能力。

四是探索建立龙头企业和贫困农民利益连接机制试点。结合推进产业化扶贫，采取扶贫贴息贷款、灵活运用妇女创业小额贷款贴息等有效措施，扶持发展壮大贫困地区龙头企业。以扶贫资金到村到户为政策底限，扶持发展多种形式的农民专业合作经济组织，建立企业与农户的利益连接机制，积极探索“公司+基地+农户”、“公司+基地+农民专业合作组织+农户”等有效模式，吸引更多的贫困农户参与产业化发展，提高农民组织化程度，使贫困农户真正成为扶贫资金使用的最大利益主体。

五是积极开展乡村旅游扶贫开发试点。根据乡村旅游产业规划布局，在生态条件优越、自然风情浓郁、民族特色鲜明的地区探索开展乡村旅游扶贫开发试点，坚持以贫困农民作为乡村旅游扶贫开发试点的利益主体，加大投入，让农民从乡村旅游产业各链条环节中获益，努力提高非农产业在农民收益中的比重。